En este informe se analizan las tensiones en torno a la hoja de coca y el actual funcionamiento de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE o Junta). Estas tensiones se examinan a la luz de la interpretación por parte de la JIFE de las convenciones de la ONU sobre fiscalización de drogas y del mandato de dicha organización.

En este informe se analizan las tensiones en torno a la hoja de coca y el actual funcionamiento de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE o Junta). Estas tensiones se examinan a la luz de la interpretación por parte de la JIFE de las convenciones de la ONU sobre fiscalización de drogas y del mandato de dicha organización.

El estatus jurídico internacional de la hoja de coca y sus usos tradicionales en los Andes ha sido objeto tradicional polémicas y ambigüedades. Por consiguiente, en un intento por conseguir el reconocimiento legal de los usos tradicionales, Perú y Bolivia negociaron el párrafo 2 del Artículo 14 de la Convención de 1988, en que se estipula que las medidas que se adopten para erradicar el cultivo ilícito y para eliminar la demanda ilícita, “tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica”. Bolivia también realizó una reserva formal a la Convención de 1988, subrayando que “el ordenamiento jurídico de Bolivia reconoce la naturaleza ancestral del uso lícito de la hoja de coca que para una gran parte de la población de Bolivia se remonta a siglos atrás”.

Sin embargo, el Artículo 25 de esa misma convención establecía que sus disposiciones no anulaban ninguna de las obligaciones adoptadas en virtud de anteriores tratados de fiscalización de estupefacientes. Además, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE) apuntaba en su anexo al Informe anual de 1994: “Los responsables de redactar la Convención de 1988 ampliaron la cláusula sobre el efecto no derogatorio incluyendo en el párrafo 1 del artículo 14 una disposición que estipula que cualquier medida adoptada para la aplicación de la Convención no sería menos estricta que las normas aplicables a la erradicación del cultivo ilícito de plantas que contengan estupefacientes y sustancias sicotrópicas conforme a lo dispuesto a anteriores convenciones internacionales de fiscalización de estupefacientes”. (1)

Otras ambigüedades

En su anexo de 1994, la JIFE aludía a otras ambigüedades en torno a la cuestión de la coca, como el hecho de que beber mate de coca “considerado inocuo y legal en diversos países de América del Sur, forma parte de una actividad ilegal según lo estipulado en la Convención de 1961 y en la Convención de 1988, aunque no era esa la intención de las conferencias plenipotenciarias en que se adoptaron dichas convenciones” (cursiva añadida). En aquel momento se produjo un debate sobre la coca como un ámbito en que se necesitaban aclaraciones; la Junta confiaba en que “la Comisión de Estupefacientes, partiendo de estudios científicos, aclare este tipo de ambigüedades que han estado minando las convenciones durante largo tiempo”.

Posteriormente, se solicitó a la OMS que emprendiera una revisión científica de la cuestión. Sin embargo, los resultados de un estudio de la OMS sobre la coca y la cocaína publicado en 1995 resultaron ser demasiado polémicos como para publicarse. Según el paquete informativo que resumen los resultados de la investigación, “el consumo de hojas de coca no parece tener efectos negativos para la salud y tiene funciones terapéuticas, sagradas y sociales positivas entre los pueblos indígenas andinos.”(2)

Punto muerto

Desde entonces, no se han tomado medidas para solucionar las incoherencias legales en torno a la coca. De hecho, la Junta se ha mostrado reacia a llamar la atención sobre este tema en su papel como organismo de control de las convenciones, tratar con los países pertinentes con un espíritu de diálogo y cooperación, y exhortar a la Comisión de Estupefacientes y a la OMS a movilizarse para resolver el asunto. En lugar de ello, la JIFE ha endurecido su condena frente a los usos tradicionales andinos y la industrialización de productos de coca.

Así, la Junta se ha mostrado muy crítica con las posturas adoptadas por una serie de Estados andinos. En su Informe anual de 2005, la JIFE recordaba a las partes el hecho de que “las medidas de transición relativas al cultivo lícito de arbusto de coca y al consumo lícito de hoja de coca adoptadas con arreglo a la Convención de 1961 dejaron de aplicarse hace mucho tiempo”.(3) En el siguiente informe, se envió una clara señal a los gobiernos de Bolivia, Perú y Argentina de que el cultivo y uso de la hoja de coca infringían la Convención Única de 1961. Por tanto, se solicitó a los países a que adaptaran su legislación nacional en sintonía con las convenciones. (4) Bolivia se convirtió incluso en protagonista del apartado “Temas especiales” del informe de 2006:

“La situación en Bolivia, país este que durante muchos años no ha actuado en consonancia con las obligaciones que le incumben en virtud de los tratados de fiscalización internacional de drogas, sigue siendo motivo de especial preocupación para la Junta. Bolivia es un gran productor de hoja de coca y su legislación nacional permite el cultivo del arbusto de coca y el consumo de la hoja de coca con fines que no son médicos, lo que es incompatible con las disposiciones de la Convención de 1961.”(5)  

Últimos acontecimientos

La Junta también ha expresado una especial inquietud por los recientes deseos de Bolivia de eliminar la hoja de coca de las listas de estupefacientes de 1961.(6)

Las políticas y leyes bolivianas en materia de hoja de coca se han estado revisando desde que las elecciones de 2005 otorgaran la presidencia a Evo Morales, dirigente cocalero y mascador habitual de coca. El Gobierno boliviano, esperando que la hoja de coca se pueda ‘desclasificar’ para poder exportar productos derivados de este arbusto, ha anunciado su intención de iniciar un proceso de notificación, pero aún no lo ha puesto en marcha. Las fuertes críticas y el hecho de que la Junta presentara la posibilidad como un ‘motivo de especial preocupación’ en el apartado de ‘temas especiales’ de su Informe, que suena a algo así como ‘la antesala’ para invocar el Artículo 14, suscitó la indignación del Gobierno boliviano.

Cuando el presidente de la JIFE, señor Emafo, presentó el Informe anual en una conferencia de prensa celebrada en Viena a principios de 2007, dejó bien claro que no aprobaba las intenciones de Bolivia de reevaluar la hoja de coca y fomentar sus usos industriales, una medida que, en su opinión, contravendría las convenciones internacionales sobre fiscalización de drogas. También añadió que, personalmente, consideraba que mascar hoja de coca “no es bueno para la gente que trabaja”, pues al quitarles el hambre les impide “una nutrición apropiada, que es parte de los derechos humanos”.(7)

¿Preocupado por los derechos humanos?

Sin duda, una rara referencia de la JIFE a la defensa de los derechos humanos en el campo de la fiscalización de drogas, pero no obstante una referencia selectiva, ya que Bolivia defiende su nueva política sobre coca basándose en sus derechos indígenas y culturales inalienables, que también forman parte de los derechos humanos.(8) Tras la conferencia de prensa, el embajador boliviano en Viena declaró: “Bolivia había invitado a la JIFE para una visita en septiembre. Con la posición radical que ha tomado el presidente hacia Bolivia, pone en peligro las buenas relaciones entre La Paz y la Junta (...) Yo no sé si va a ser necesario en estas circunstancias un viaje a Bolivia. No podría entender que aparezca este señor y le diga al presidente: mira, tienes que dejar de masticar”. (9)

Dos representantes de la JIFE visitaron finalmente Bolivia en septiembre de 2007, mostrando quizá una actitud más positiva con respecto a las reivindicaciones de Bolivia. Sin embargo, las ambigüedades en torno a la coca no se han resuelto, y la JIFE, en lugar de procurar aclararlas con la ayuda de la OMS y la Comisión de Estupefaciente, parece decidida a seguir lanzando unos juicios muy duros y miopes que condenan a países enteros que permiten el uso tradicional y la industrialización de la coca.

Notas:

1. E/INCB/1994/Suppl.1, Effectiveness of the International Drug Control Treaties, Anexo al Informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes para 1994.

2. Paquete informativo, Proyecto Cocaína OMS/UNICRI, 3 de marzo de 1995. Para más información, véase: Coca, cocaína y las convenciones internacioanles, TNI Informe sobre políticas de drogas 5, abril de 2003.

3.  Informe anual de la JIFE 2005, párr. 393. Las medidas de transición permitían a los países la retirada paulatina, a lo largo de 25 años, del mascado de coca, un período que finalizó en 1989, 25 años después de que entrara en vigor la convención, en diciembre de 1964.

4. “En el Perú, los cultivadores de arbusto de coca ejercen presión sobre el nuevo Gobierno para detener la erradicación manual de los cultivos y retirar la hoja de coca de las listas de sustancias sometidas a fiscalización internacional. En la Argentina, en virtud de la legislación vigente, la posesión de té de coca o de hoja de coca en su estado natural para masticarla no se considera posesión ni uso personal de un estupefaciente.” Informe anual de la JIFE 2006, párr. 362. En 2006, la Junta también criticó a Colombia en una carta por permitir que sus pueblos indígenas produjeran y distribuyeran en el territorio nacional mate de coca y un refresco llamado ‘Coca Sek’. Desde 1991, la Constitución colombiana reconoce los derechos territoriales y culturales indígenas y, tras varias batallas legales, se permitió a grupos indígenas con una larga tradición en los usos tradicionales de la coca industrializar coca y vender tés y refrescos derivados de la coca. En respuesta a la carta de la JIFE, Colombia volvió a prohibir la venta de productos derivados del arbusto de doca en febrero de 2007, y la policía practicó batidas de incautación en varios puntos de venta. Sergio de Leon “Coca-Cola Vs Coca Sek in Colombia,” Washington Post, The Associated Press, 10 de mayo de 2007.

5. Informe anual de la JIFE 2006, párrafo 171.

6.  Véase: Una señal equivocada: la JIFE y la desclasificación de la hoja de coca, TNI Informe sobre políticas de drogas 21, marzo de 2007; y ¿Coca sí, cocaína no? Opciones legales a la hoja de coca, TNI documentos de debate 13, mayo de 2006.

7.. La coca genera tensión entre la ONU y el Gobierno boliviano, La Razón, La Paz, 1 de marzo de 2007.

8. Por no tener en cuenta la curiosa idea de que se suponga que se infringen los derechos humanos de una persona por el hecho de que su Gobierno autorice la disponibilidad de una sustancia que dicha persona decide ingerir o no.

9. La coca genera tensión entre la ONU y el Gobierno boliviano, La Razón, La Paz, 1 de marzo de 2007.

Adaptado de: The International Narcotics Control Board: Current Tensions and Options for Reform, IDPC Briefing Paper 7, febrero de 2008