Panorama de las leyes de drogas y políticas de drogas en Ecuador

Ecuador está pasando por un proceso de reforma de su legislación e institucionalidad referente a las drogas. El Gobierno de Rafael Correa impulsa este proceso que  arrancó en  2008 con una nueva Constitución, en cuyo desarrollo se contempló un indulto para pequeños traficantes. En febrero de 2014 se aprobó el Código Orgánico de Procedimiento Penal que reemplaza la parte penal de la ley 108 conocida por su fuerte desproporcionalidad en sentencias y procedimientos. Como consecuencia de la amnistía y la nueva normatividad, miles de personas pudieron salir de la cárcel. A comienzos de 2015 el Congreso Nacional sometió a debate el Proyecto de Ley Orgánica de Prevención Integral de Drogas y Uso de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización, que pretende sustituir lo que queda de la vieja norma. Este análisis de Jorge Paladines examina paso a paso la evolución de la reforma de drogas en Ecuador.

2. ¿Cuáles son las leyes de drogas vigentes en Ecuador?

3. ¿Qué propuestas de reforma y reformas a las leyes de drogas se han producido recientemente en el país?

4. ¿Cómo han impactado las leyes de drogas la situación carcelaria del país?

5. ¿Qué dice la ley sobre el consumo? ¿Es un delito consumir drogas en el país?

6. ¿Existe el tratamiento forzoso a los usuarios dependientes de drogas? ¿Existen las 'cortes de drogas' en Ecuador?

7. ¿Cómo se posiciona Ecuador en el debate internacional sobre políticas de drogas?

8. ¿Qué rol ha jugado la sociedad civil ecuatoriana en el debate sobre las drogas en el país?

Importantes documentos legislativos y de políticas de drogas de Ecuador

Para las últimas noticias sobre la reforma de la legislación sobre drogas en Ecuador haga clic aquí.

Con el Gobierno de Rafael Correa y a partir de la nueva Constitución de 2008 se están produciendo una serie de reformas a nivel legislativo e institucional con una clara tendencia hacia la descriminalización de los usuarios, la proporcionalidad de las penas para delitos de drogas y una reorientación del enfoque penal hacia la salud. De  2008 a abril de 2015 una serie de reformas concretas tomaron cuerpo.

La legislación de drogas en Ecuador era una de las más punitivas en el continente, con penas muy altas por el delito de posesión, incluso de una pequeña cantidad de drogas. Su posición geopolítica como país de tránsito de drogas, la cercanía de los países  productores de cocaína, implica una fuerte incidencia de distintos tipos de actores y niveles de tráfico. Ha sido el mismo Gobierno de Ecuador quien ha iniciado esa ola de reformas, con un fuerte apoyo de la academia.

La reforma arrancó en 2008, cuando la Asamblea Constituyente aprobó/ adjudicó un indulto para personas sentenciadas por haber transportado drogas, bajo ciertos criterios. Ese amnistía resulto siendo parte de un nuevo enfoque, que se refleja también en el mismo texto de la Constitución, cuyo artículo 364 establece:

Las adicciones son un problema de salud pública. Al Estado le corresponde desarrollar programas coordinados de información, prevención y control del consumo de alcohol, tabaco y sustancias estupefacientes y psicotrópicas; así como ofrecer tratamiento y rehabilitación a los consumidores ocasionales, habituales y problemáticos. En ningún caso se permitirá su criminalización ni se vulneran sus derechos constitucionales.

Más sobre el cambio de enfoque para las drogas en Ecuador en esta publicaión de la Defensoría Pública del Ecuador: Ecuador está listo para debatir el tema drogas

Regresar arriba

La Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ley 108) publicada en el Registro Oficial 523 del 17 de septiembre de 1990, y enmendada en varias instancias desde su entrada en vigor (en 1992, en 1994 y en 1997), codificada en 2004 y reformada en 2005, es la ley vigente en proceso de sustitución. Esta es la ley que regulaba la materia en el país cuyo objetivo era el de “combatir y erradicar la producción, oferta, uso indebido y tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas…”. El proceso de su progresiva abolición y sustitución está en marcha.

Esta ley simbolizaba una de las legislaciones más duras de la región. Con su promulgación desapareció el enfoque integrado  de  las  leyes  anteriores  y  los  planes  nacionales  de Ecuador en relación al control y la prevención del consumo  de  sustancias  ilícitas.  La  Ley  108  cambió  la  dirección del  país  en  estas  materias,  pasando  de  enfocar  las  drogas como un tema de salud pública a darle prioridad a la aplicación de la ley. Esto no se produjo como resultado de cambios importantes en las tendencias del mercado de drogas en Ecuador, sino que fue más bien el resultado de los dictados de los tratados  internacionales  sobre  control  de  drogas  y la presión política, además de los nuevos flujos de fondos ofrecidos por el Gobierno estadounidense para programas de control de drogas.

Aunque los acuerdos bilaterales de cooperación antidrogas entre Estados Unidos y Ecuador usualmente se mantienen en reserva, la prensa ecuatoriana dio a conocer partes del acuerdo  desarrollado  en  la  revisión  de  2003.  El  acuerdo declaraba  como  una  meta  clara  que  Ecuador  mejoraría sus  acciones  contra  el  tráfico  ilegal  de  drogas.  A  cambio de financiamiento, nuevos equipos y estaciones policiales, Ecuador implementaría acciones de interceptación aérea y destruiría cultivos ilícitos y la producción de drogas ilegales (casi inexistentes) a través de operaciones militares y policiales conjuntas. El acuerdo incluía indicadores para evaluar los resultados: la cantidad de drogas incautadas debía incrementarse en un diez por ciento; la confiscación de armamento e insumos químicos debía incrementarse en un quince por ciento; y el número de personas detenidas y de procesos judiciales por delitos relacionados con drogas debía aumentar en un doce por ciento.

Una  de  las  contradicciones  más  flagrantes  de la ley 108 con la Constitución ecuatoriana es la presunción de culpabilidad inherente en dicha ley. Aparte de considerar los delitos relacionados con drogas de manera diferente a otros de magnitud aparentemente similar, definiéndolos  como  delitos  de  reclusión, se presume que quienes son acusados por delitos de  drogas  son  culpables  incluso  antes  de  que  se  lleven  a cabo  las  audiencias.

Los aspectos judiciales de la Ley 108 se convirtieron en el principal instrumento que permitió a las fuerzas de seguridad  ecuatorianas  implementar  actividades  financiadas por la asistencia estadounidense para el control de drogas. Sin  embargo,  la  Ley  108  también  fundó  las  bases  para  el desarrollo de una entidad administrativa enfocada exclusivamente en temas de drogas. Específicamente, requirió la creación del Consejo Nacional para el Control de Drogas Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, CONSEP. El establecimiento de una entidad administrativa separada para temas de control de drogas supuso un cambio significativo respecto al manejo previo de temas de drogas por parte del Gobierno ecuatoriano.

Regresar arriba

3. ¿Qué propuestas de reforma y reformas a las leyes de drogas se han producido recientemente en el país?

Las políticas de drogas en Ecuador están en proceso de “humanización”. La reforma del cuerpo jurídico del Ecuador se puso en marcha en 2008 con la nueva Constitución del Estado. El paso más grande para terminar con la Ley 108 de 1990  fue la presentación en octubre de 2011 ante la Asamblea Nacional del proyecto de Código Orgánico Integral Penal (COIP), que en sus artículos 219-228 sustituye la parte penal de la Ley de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ley 108), a partir de su aprobación en febrero de 2014.

El COIP estableció parámetros para reorganizar la criminalización de las actividades que siguen siendo consideradas ilícitas, con la intención de proporcionalizar los delitos y sus penas: establece una diferenciación entre grandes y pequeños traficantes; gradúa las penas en función del rol en las actas ilícitas; y distingue – a través de un sistema de umbrales (véase la tabla del punto 5)- a las personas usuarias de los pequeños traficantes. A los jueces aún les cuesta aplicar la nueva normativa y el sistema de umbrales como marco referencial, y prefieren criminalizar la mera tenencia.

El cultivo de plantas con propiedades psicoactivas que son parte del sistema de control, queda prohibido solo en caso de que tenga fines comerciales. De hecho el cultivo para consumo personal queda descriminalizado con esa disposición.

En enero de 2015 se hizo el primer debate del Proyecto de Ley Orgánica de Prevención Integral de Drogas y Uso de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización, presentado por el diputado oficialista Carlos Velasco Enríquez. En marzo de 2015, el proyecto de ley fue debatido por la Comisión Especializada Permanente del Derecho a la Salud.

El objetivo de esta nueva Ley Orgánica, como reza su primer artículo, es el de “establecer el marco institucional en materia de drogas y sustancias catalogadas sujetas a fiscalización, así como determinar las obligaciones de control y los efectos de su incumplimiento”. Con su aprobación se deroga la Ley 108.

La institucionalidad de las agencias nacionales encargadas de la ejecución de las políticas cambiaría una vez debatida en el parlamento y aprobada la ley. El CONSEP (Consejo Nacional de Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas), será remplazado por un Comité Interinstitucional y una Secretaría Técnica de Drogas, como nuevos entes rectores e implementadores de la ley.

La Ley asienta también la base jurídica de "la clasificación de drogas y sustancias catalogadas sujetas a fiscalización, para efectos de prevención y atención integral de uso y consumo". La ley entiende por drogas el alcohol, el tabaco, las sustancias clasificadas por los tratados internacionales, las sustancias de síntesis y sustancias de uso industrial (pegantes, colas etc.), y define los cinco principios rectores para la aplicación de la ley: el debido proceso; corresponsabilidad; intersectorialidad; derechos humanos; soberanía. Se espera que esta ley sea aprobada en el curso de 2015.

4. ¿Cómo han impactado las leyes de drogas la situación carcelaria del país?

El estudio Sistemas Sobrecargados (2010)  detalla el fuerte impacto de la Ley 108 sobre la situación carcelaria del Ecuador.  Un  censo  realizado  en  las  prisiones  de  Ecuador  en  2008 puso en evidencia que, en mayo de ese año, el 34 por ciento  de  todos  los  detenidos  en  el  país  estaba  encarcelado por  delitos  de  drogas.  Sin  embargo,  ese  mismo  año,  si  se consideraba  únicamente  las  prisiones  en  áreas  urbanas donde operaba la policía a cargo del control de drogas, el porcentaje  de  aquellos  detenidos  por  delitos  de  drogas  se elevaba  hasta  un  45  por  ciento.

Desde  1991  hasta  2007, examinando los tipos de delitos por los cuales las personas eran acusadas y detenidas cada año, el porcentaje de personas detenidas por cometer delitos de drogas es consistentemente uno de los más altos.  En varios momentos entre 1993 y 2007, casi el 50 por ciento de todos los presos en Ecuador estuvo encarcelado por delitos de drogas.

En 2008, el 34 por ciento de las personas  en  prisión  estaba  detenido  por  delitos  de  drogas,  y el segundo  grupo  más  grande  era  el  de  personas  detenidas por delitos contra la propiedad. Según el actual director de la Defensoría Pública Penal, Ernesto Pazmiño, la mayoría de esos delitos correspondía a micro-comercialización de drogas y robos de poca monta. El hecho de que el 63 por ciento de todas las personas detenidas en el país estuviera encarcelado por delitos relacionados a micro-comercialización de drogas o hurto ha llevado a Pazmiño a concluir que los delitos más frecuentemente cometidos en Ecuador son  aquellos  que,  de  alguna  manera,  conllevan  beneficio económico. Parafraseando a Pazmiño: “Si yo robo o si yo hurto es porque necesito sobrevivir; si yo me meto como mula en el narcotráfico es porque necesito un ingreso. Entonces esto es el delito aquí en el Ecuador, por estos datos que le doy, es como consecuencia de una elevada pobreza, la  consecuencia  directa.  Yo  digo,  aquí  existe  una  relación muy estrecha entre pobreza, delincuencia y privación de la libertad. Porque lo más grave es que al visitar las cárceles, usted encuentra sólo rostros de pobreza”.

El porcentaje de mujeres encarceladas por delitos de drogas en Ecuador es consistentemente mayor que el de hombres. Durante los últimos 15 años, entre el 65 y el 79 por ciento de la población carcelaria femenina en Ecuador se encontraba detenida por delitos de drogas. En 2009, el 80 por ciento de todas las mujeres detenidas en El Inca, la prisión más grande para mujeres del país, estaba en la cárcel por delitos de drogas.

Con el 'indulto a mulas' el gobierno de Rafael Correa quiso reparar una parte de los daños causados por la ley, mandando un señal muy clara al país y al mundo.  Luego de la aprobación del COIP en febrero de 2014, la Defensoría del Pueblo trató los casos presentados en el lapso entre el indulto de 2008 y el nuevo ordenamiento jurídico, culminando en la liberación en noviembre de 2014 de 1.065 personas.

Más información al respecto en este artículo de la prensa ecuatoriana.

Regresar arriba

5. ¿Qué dice la ley sobre el consumo? ¿Es un delito consumir o poseer drogas para consumo personal en el país?

En materia de consumo la contradicción entre el marco constitucional y la legislación y práctica vigente está en pleno proceso de transformación.

La Ley 108 de Sustancias Estupefacientes o Psicotrópicas en su artículo 30 estipula "la prohibición de detención del usuario.- Ninguna persona será privada de su libertad por el hecho de parecer encontrarse bajo los efectos de sustancias sujetas a fiscalización.". A la vez en su artículo 62, criminaliza la tenencia o posesión de sustancias sujetas a fiscalización. Además, la Ley Orgánica de Salud prohíbe enfáticamente el consumo recreativo o voluntario de sustancias estupefacientes o psicotrópicas en su artículo 51: “Está prohibida la producción, comercialización, distribución y consumo de estupefacientes y psicotrópicos y otras sustancias adictivas, salvo el uso terapéutico y bajo prescripción médica, que serán controlados por la autoridad sanitaria nacional, de acuerdo a lo establecido en la legislación pertinente”.

Así pues, el consumo está criminalizado en la práctica. Pero la Resolución 001-CONSEP-CO-2013 emitida por el Ministerio de Salud Pública y la Secretaría Ejecutiva del CONSEP establece ahora que la posesión de las cantidades fijadas no debe presumir la existencia de un delito, sino la frontera entre el consumo y el tráfico. Mediante esta resolución se crean por primera vez en el país los umbrales que determinan la cantidad en gramos para el uso lícito de drogas que cualquier persona puede poseer o tener sin ser considerada discrecionalmente como delincuente. [Véase la tabla elaborada con datos de Jorge Paladines en su estudio La respuesta sanitaria frente al uso ilícito de drogas en Ecuador. Este trabajo hace parte de la investigación del CEDD, En busca de los derechos: usuarios de drogas y las respuestas estatales en América Latina]

Umbrales para la tenencia o posesión de drogas ilícitas en Ecuador

Regresar arriba

En Ecuador- como en muchos otros lugares- una parte importante de la salud pública está en manos de la(s) Iglesia(s). La llamada “rehabilitación” de personas con problemas de consumo de drogas sólo en cuatro casos se lleva a cabo en centros públicos, mientras el resto son privados y religiosos. En los casos extremos, el tratamiento incluye torturas y  malos tratos.

La nueva visión sobre el fenómeno de las drogas pone el enfoque en la salud pública, y tiene como consecuencia que el control sobre el sistema de atención a los usuarios requiere de una regulación y control efectivo por parte del Estado. El  Acuerdo Ministerial del 11 de mayo de 2012  crea el “Reglamento para la regulación de los centros de recuperación para tratamiento a personas con adiciones o dependencias a sustancias psicoactivas”.

El Ministerio de Salud Pública inició en 2013 estudios de la situación relativa a la infraestructura de tratamiento en el país, interviniendo en los centros que funcionaban sin los permisos oficiales. En el último trimestre de 2013 más de 500 personas fueron liberadas de “clínicas” clandestinas.

A pesar de que por el momento la implementación de las Cortes de Drogas no ha tenido eco entre los decisores  políticos  del  Ecuador, ciertos sectores políticos del país siguen proponiendo el establecimiento de estas cortes en el país. La organización Justicia Penal Ecuador  (Barra  de  Abogados  de  los  Estados  Unidos –ABA– y  Rule  of  Law Initiative) promueve activamente su introducción, provocando  varios  desencuentros  con  el  entonces  Consejo  de  la  Judicatura  de Transición, y con la Asamblea Nacional. En su propuesta dicen:   

“El modelo de  Cortes de Drogas constituye un sistema en el cual aquellos drogadictos que reúnen   determinados   requisitos   pueden   ser   remitidos   a   tratamiento,   mediante   una suspensión  del  proceso  penal  convencional,  por  acuerdo  mutuo  del  fiscal  y  del  defensor, bajo supervisión de un juez. Estas  Cortes son instancias administrativas caracterizadas por el  tratamiento  intensivo  de  los  usuarios,  la  supervisión  judicial  de  dicho  tratamiento,  que pude  incluir  pruebas  obligatorias  para  drogas  y  reuniones  periódicas  con  el  juez  para monitorear el progreso, así como consecuencias por el incumplimiento y la inobservancia. El modelo de  Corte de Drogas ha tenido mucho éxito en reducir las tasas de reincidencia y el  sobrecargo  que  los  casos  de  pequeños  montos  de  drogas  para  consumo  personal producen en el sistema. Por todas estas razones considero que nuestro proyecto debe ser de su interés” (Amado, A. (2012). Oficio No. 95069 dirigido al Arquitecto Fernando Cordero. Quito: Asamblea Nacional).

Información extraída de La respuesta sanitaria frente al uso ilícito de drogas en Ecuador.

Regresar arriba

7. ¿Cómo se posiciona Ecuador en el debate internacional sobre políticas de drogas?

Ecuador ha ido asumiendo un papel cada vez más visible en el debate internacional, y está asumiendo un liderazgo en el tema a nivel regional, en el contexto de la UNASUR y la CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños).

En 2010 se creó el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas en el marco de la UNASUR, que tiene su sede en Quito. La entidad cuenta con un Plan de Acción enfocado en la reducción de la demanda y el desarrollo alternativo, integral y sostenible. La construcción de una identidad suramericana sobre la temática, uno de sus objetivos centrales, se ha visto dificultada por diferencias de visión y políticas entre los Estados miembros. Recientemente, en febrero de 2015, se anunció la presentación de iniciativas sobre el problema mundial de las drogas en la región.

Durante la Cumbre de la OEA en Cartagena en 2012, cuando estalló el debate sobre las políticas de drogas al más alto nivel político, el presidente Correa del Ecuador estuvo ausente en protesta por la exclusión de Cuba en este evento, pero dio declaraciones de prensa apoyando un nuevo enfoque y reconociendo el fracaso de la estrategia actual.

Por otro lado, durante las reuniones anuales de la Comisión de Estupefacientes, las declaraciones oficiales del Ecuador indican una postura crítica del sistema internacional de control de drogas, y a favor de hablar de posibles reformas de los tratados internacionales.

Regresar arriba

El proceso de reforma en Ecuador está siendo empujado principalmente por la elite política progresista en coalición con la academia. La Defensoría Pública del Ecuador ha jugado un papel muy relevante en señalar los efectos de la legislación vigente e instrumentalizar los cambios.

Existen unas pocas organizaciones de la sociedad civil o movimientos sociales dedicados a la temática, así como grupos de activistas- específicamente sobre el cannabis- que incidieron en el diseño de la nueva norma, insistiendo en la descriminalización de los usuarios.

Regresar arriba

Documentos oficiales

Proyecto de Ley Orgánica de Prevención Integral de Drogas y Uso de Sustancias Catalogadas Sujetas a Fiscalización - Diciembre de 2014

CONSEJO NACIONAL DE CONTROL DE SUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES Y PSICOTRÓPICAS - 002 CONSEP-CD-2014 Expídense las tablas de cantidades de sustancias estupefacientes y psicotrópicas para sancionar el tráfico ilícito de mínima, mediana, alta y gran escala - Julio de 2014

Resolución 001 CONSEP-CO-2013 - Ministerio de Salud Pública y Secretaría Ejecutiva del CONSEP

La cooperación en materia de control de droga: Carta de entendimiento entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno de los Estados Unidos de América referente al funcionamiento del programa de unidades de investigaciones sensitivas antidrogas en Ecuador. Agosto de 2009

--------------

Estudios, Encuestas y otros

Los siete pasos de la evolución de la reforma de drogas en Ecuador. Un análisis de la historia y hacia dónde va el país, Por Jorge Paladines, Junio de 2015

En busca de los derechos: Usuarios de drogas y las respuestas estatales de América Latina , El Colectivo de Estudios Drogas y Derecho (CEDD), Mayo 2014

Sistemas Sobrecargados - Ecuador, 2010

Indulto de mulas, una propuesta sensata - TNI Serie reforma legislativa en materia de drogas No. 1, febrero de 2009

Análisis de la ley de drogas desde una perspectiva socio-política: “Diagnóstico de la ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas”, Por: Carla estrella y otros, 2008

La recurrente crisis carcelaria en Ecuador. Por: Fernando Carrión M. Enero de 2006