Martin Jelsma analizó la revisión de mitad de período de la UNGASS de 2003 y extrajo algunas conclusiones importantes para la revisión de 10 años que tendrá lugar en 2008: "Se deben crear alianzas fundamentadas en la solidaridad con las víctimas que se encuentran a ambos extremos de esta guerra contra las drogas, ya sean del Norte o del Sur, consumidores o productores. Si se pudiera reunir una coalición de países con planteamientos similares que actuara de manera coordinada a la hora de estudiar políticas sobre drogas más justas y eficaces tanto para la demanda como para la oferta, la ONU podría convertirse en un foro útil. Sólo entonces, una alianza política más fuerte podrá iniciar un debate más objetivo sobre las actuales estrategias en materia de drogas y desafiar la hegemonía y el discurso estadounidense en este ámbito".

Hace ahora tres meses, en abril, se celebró en Viena una sesión extraordinaria de la Comisión de Estupefacientes con el objetivo de valorar las políticas sobre drogas en todo el mundo. Los ministros se dieron cita en la capital austríaca para debatir los avances logrados y los obstáculos encontrados en el camino hacia los objetivos que se marcaron hace cinco años en en Nueva York. En esta sesión especial de la ONU de 1998, conocida como UNGASS, se exhortó a los Estados a "eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008". No era la primera vez que la comunidad internacional fijaba plazos para erradicar las drogas del planeta. Con la Convención Única de la ONU de 1961, por ejemplo, se acordó eliminar progresivamente el opio en un lapso de 15 años, y el de coca y cannabis en 25. Es evidente que no se ha alcanzado ninguno de estos objetivos. De hecho, el mercado de drogas ilícitas no ha dejado de crecer desde entonces. Sin embargo, la UNGASS hizo caso omiso de décadas de fracasos en el ámbito de los cultivos ilícitos y fijó aún otro año, 2008, como fecha límite para eliminar la coca y el opio. A última hora, y de forma totalmente arbitraria, se añadió el cannabis a la lista de objetivos. La reunión vienesa de abril convocó a los responsables de políticas de todo el mundo para efectuar una revisión de mitad de período, ya que se ha alcanzado el Ecuador de este plan de 10 años. ¿A qué conclusiones llegaron? ¿Qué tendencias se han observado en el mercado de las drogas y en las políticas sobre éstas durante los últimos cinco años? Y, sobre todo, ¿qué papel desempeñan las Naciones Unidas en el ámbito del control de drogas?

En Viena, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) indicó que se había realizado un progreso alentador con respecto a los objetivos y metas de la UNGASS para 2008. El director ejecutivo de esta agencia reconoció que se estaba aún muy lejos de cumplir con dichos objetivos, pero hizo hincapié en una serie de casos concretos en que se había conseguido reducir cultivos relacionados con drogas. Colombia fue precisamente uno de estos casos, porque –segun dice su informe- "en 2002, por segundo año consecutivo e invirtiendo una tendencia de ocho años, Colombia logró reducir considerablemente el cultivo de coca. El descenso desde 2000 ha sido impresionante (37%)". "Por primera vez en más de una década, el cultivo total de coca en la región andina, la principal zona productora del mundo, se redujo a 173.000 hectáreas. Esta disminución representa un logro importante en la lucha internacional contra las drogas ilícitas y los delitos relacionados con ellas*", declaró el sr. Antonio Maria Costa. En este repaso de ejemplos positivos, se destacó también el caso de Birmania, el segundo mayor productor mundial de opio después de Afganistán, donde la producción de opio ha disminuido durante los últimos años. "Si recibe ayuda para mantener la dinámica actual, Asia sudoriental bien podría convertirse en una fuente secundaria de opio ilícito de aquí al año 2008. Este logro espectacular pondría dar fin a un capítulo de 100 años en la historia de la fiscalización de drogas". En opinión de la oficina antidroga de la ONU, estos y otros ejemplos demuestran que es factible perseguir la eliminación paulatina de los cultivos ilícitos.

A pesar de estos datos, hablar de éxito es aún algo prematuro. La historia de los mercados de la coca y la cocaína, y del opio y la heroína, nos enseña que muchos declives locales se traducen en incrementos en otros lugares. Así pues, el mercado se autorregula. Si bien se han observado algunas fluctuaciones, la producción total ha mostrado una notable estabilidad durante la última década. Y no hay que olvidar que dichas fluctuaciones nunca han durado más de dos años y, normalmente, se han compensado desplazando la producción a otros lugares. A principios de los 90, por ejemplo, fuimos testigos de la tremenda caída de la coca en el Perú, mientras la producción se trasladó a Colombia. Y dentro de Colombia, hemos visto cómo las fumigaciones aéreas han desplazado la coca del Guaviare al Putumayo. Las fumigaciones áreas ahora han desplazado el cultivo del Putumayo a Nariño, en parte otra vez al Guaviare e incluso a algunas nuevas zonas más recónditas de la Amazonia. Hace cinco años, aquí, en Colombia, sólo se cultivaba coca en 10 de los 32 departamentos en los que se divide el país. Hoy en día, se cultiva en 23. Se desconocen las cifras exactas del aumento reciente de cultivos especialmente en los departamentos de Nariño, Cauca, Boyacá y la selva mas adentro. Ciertos informes indican asimismo que el cultivo de la coca está aumentando en el Perú y Bolivia, e incluso que se está extendiendo a Venezuela y Ecuador.

En Asia se ha dado un fenómeno parecido durante años. En ese continente, el cultivo del opio se desplazó de Tailandia a Birmania, y de Turquía e Irán a Paquistán y, posteriormente, a Afganistán. Ello pone de manifiesto que las reducciones en una zona determinada no se pueden considerar de ningún modo como un indicio de logros reales. Por el momento, la única realidad hay que encontrarla en que, a pesar de los esfuerzos dedicados a mermar el cultivo ilícito y acabar con el tráfico, la producción y la oferta mundial de cocaína y heroína destinada al consumo no ha disminuido. En lo que respecta al cannabis, no existen datos fidedignos, y el mercado de las drogas sintéticas está en constante expansión.

La revisión de mitad de período de la ONU en Viena, además de presentar supuestos logros, se centró en repasar las largas listas de medidas de control que han aplicado los Estados miembro desde 1998 con miras a poner en práctica los diversos planes de acción acordados. Entre otras cosas, estas medidas estaban dirigidas a adoptar nuevas leyes contra el blanqueo de dinero, reforzar el control sobre los precursores químicos, mejorar la cooperación judicial o facilitar los procesos de extradición.

Pero estas cortinas de humo no engañan a nadie. Una revisión de mitad de período que se limita a describir las fluctuaciones regionales o temporales del mercado ilícito y a realizar una valoración centrada en los logros virtuales de las medidas aplicadas crea una imagen distorsionada de la realidad. Las posturas que defienden el modelo seguido durante los últimos 40 años y que abogan por reforzar la aplicación de la ley, aumentar la cooperación judicial y los esfuerzos de erradicación, han perdido toda credibilidad. Se supone que el objetivo de la valoración consiste en aprender de las lecciones del pasado y mejorar la eficacia de las políticas, por lo que eludir cuestiones como su impacto sobre las tendencias mundiales o los daños que se derivan de ellas no conduce a nada. Una auténtica valoración podría llevar a conclusiones incómodas y, por lo tanto, necesita de la voluntad política para cuestionar la validez de las políticas actuales. Como bien concluyó el año pasado Chris Mullin, presidente de la Comisión de Investigación sobre Asuntos Internos en materia de drogas del Reino Unido: "Las tentativas de combatir las drogas ilícitas por medio de la imposición de la ley se han revelado tan ineficaces que es difícil argumentar a favor de su continuidad*".

Existe una sorprendente falta de argumentos sólidos sobre las consecuencias y el impacto de las medidas políticas sobre el mercado ilícito, especialmente en cuanto a la reducción de la oferta se refiere. Normalmente, se da por sentado que las operaciones de erradicación e interdicción ayudan a alcanzar dicho objetivo sólo porque se han concebido con esa idea. Pero cuando se juzgan los resultados obtenidos con las medidas políticas, no se suele tener en cuenta la respuesta del mercado, el desplazamiento de la producción o las contramedidas de los grupos criminales conexos. Hay preguntas básicas que raramente se plantean. Por ejemplo, si la evolución de los precios representa un indicador fiable sobre la oferta de drogas, no se dispone de datos que corroboren que los esfuerzos de erradicación y las numerosas incautaciones de envíos hayan reducido la oferta en los mercados de consumo. Si los precios al por mayor y al por menor tienden a disminuir y la pureza no cesa de aumentar, puede deducirse que no hay escasez en el mercado.

El sistema de formulación de políticas sobre drogas de la ONU es un mecanismo que funciona por consenso. Las declaraciones no son en ningún modo el resultado de un análisis objetivo de los hechos, sino que están condicionadas por compromisos políticos. Tras la aparente unanimidad en las decisiones tomadas en la reunión de Viena, se esconde un largo conflicto entre las naciones que se aferran al mantenimiento del statu quo del régimen prohibicionista anclado en la ‘tolerancia cero' y las que admiten su fracaso y su retórica vacía, que optan por abordar la cuestión desde un enfoque más racional, pragmático y humano. El centro de gravedad de esta última tendencia está compuesto por Europa, el Canadá y Australia. Salta a la vista que el desacuerdo, el abismo entre las diversas opiniones, va en aumento. En el seno de la ONU, esta situación ha conducido a un callejón sin salida del que sólo se podrá escapar mediante una verdadera valoración de las estrategias, los objetivos y las metas adoptados en el pasado para poder determinar la orientación de las políticas del futuro.

Hay cuatro puntos prioritarios que en nivel de la ONU se debería abordar para salir del parálisis en el que se encuentra: incorporar el concepto de la reducción del daño al debate sobre drogas, abrir espacio para que la tendencia de la despenalización del cannabis pueda avanzar, otorgar un mayor margen de maniobra en el ámbito de la oferta y plantear iniciativas para revisar las convenciones sobre control de drogas de la ONU. 

1. Reducción del daño en el debate de la ONU

Ya va siendo hora de que se incorpore al debate el concepto de la reducción del daño o del riesgo. Como mínimo, debería convertirse en una pieza más del debate en el seno de la ONU. En el Plan de Acción aprobado en 1999 para aplicar la Declaración sobre los principios rectores de la reducción de la demanda de drogas de la UNGASS, los países se comprometieron a ofrecer "todo el espectro de servicios, incluida la reducción de las consecuencias perjudiciales para la sociedad y la salud del uso indebido de drogas". La Declaración de compromiso en la lucha contra el VIH/SIDA adoptada por la UNGASS en junio de 2001 insta explícitamente a las naciones a garantizar para 2005 un mayor acceso a equipo esterilizado para inyecciones y fomentar "actividades para la reducción de los daños causados por el consumo de drogas".

A pesar de las notables diferencias entre naciones, existe una tendencia irreversible en toda Europa que apunta a la adopción de políticas más pragmáticas. Fuera de Europa, hay varios países que han iniciado un camino parecido, entre los que cabe destacar el Canadá, Australia, Nueva Zelanda e incluso Brasil. Otros países latinoamericanos están planteándose este tipo de vías aunque siguen a la espera de que llegue el momento político apropiado.

2. Despenalización del cannabis

También está ganando terreno la idea de que es necesario distinguir entre el uso recreativo y el uso problemático de las drogas, y de que las políticas deben pasar a centrarse en el grupo relativamente pequeño de consumidores problemáticos. El porcentaje de usuarios recreativos que desarrollan patrones de consumo problemáticos es muy reducido. En el caso de las substancias de consumo masivo, como el cannabis y el XTC, estos porcentajes son tan mínimos que la comunidad internacional debería dejar de hacer tonterías como clasificarlas en la misma categoría que la heroína.

La inclusión del cannabis en la Convención de 1961 fue un error desde el principio y volver a incluirlo en la lista de substancias que se deben eliminar para 2008 es el súmum del absurdo. Su cultivo está tan extendido que nadie tiene ni la más remota idea de cuáles son las cifras de producción mundial. Sin embargo, se estima que más de cien millones de personas consumen cannabis de forma habitual con fines meramente recreativos sin que ello provoque grandes problemas. En toda Europa, en Canadá y Jamaica, por ejemplo, se observa una clara tendencia hacia políticas de despenalización. Si hay países que desean seguir manteniendo políticas estrictas, están en su derecho. Pero que dejen que los demás adopten posturas más pragmáticas. Ello pasaría por romper el asedio que sostienen las Convenciones contra el cannabis y, para hacerlo, no basta con cambiar la clasificación de esta substancia, sino que es necesario revisar por completo varios artículos de los tratados de 1961 y 1988.

El desarrollo conjunto de las políticas sobre reducción del daño y despenalización del cannabis debería traer nuevos aires al ámbito de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la Comisión de Estupefacientes y la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacients (JIFE), los organismos que forman el eje del mecanismo de control de drogas de la ONU y que, hasta el momento, se han negado sistemáticamente a usar estos términos al debatir las políticas. Esta obstinación contrasta con la postura de agencias como la OMS, ONUSIDA y el PNUD, que ya están empleando el concepto de reducción del daño de manera habitual. Por lo tanto, también está en juego la coherencia dentro del conjunto del sistema de la ONU en este sentido.

3. Mayor margen de maniobra para la oferta

La tendencia hacia políticas más pragmáticas sobre la demanda está ganando terreno. Sin embargo, durante la última década se ha endurecido el enfoque represivo en cuanto a la producción. Se está tratando por todos los medios obtener resultados reduciendo el número de hectáreas de cultivo. Las medidas tomadas para la reducción han provocado grandes daños personales y sociales: han abarrotado las prisiones, han avivado los conflictos internos, han extendido la corrupción y la violación de los derechos humanos, han destruido medios de vida y han degradado el medio ambiente. La actual intensificación de las fumigaciones químicas de cultivos en Colombia representa un trágico ejemplo de las muchas contradicciones inherentes a las políticas. Algunos proyectos de desarrollo financiados por organizaciones europeas, la ONU y el Estado colombiano se ven destruidos por los aviones de erradicación financiados por los Estados Unidos. El desarrollo alternativo en Colombia está sufriendo una profunda crisis. John Walters, el zar antidroga de los Estados Unidos, habló sobre un momento crucial mientras, orgulloso, informaba al Congreso de que las intensas fumigaciones del año pasado en el Putumayo habían obligado al 10% de los habitantes a huir de sus hogares. Al parecer, añadir al control de las drogas el problema de los desplazados internos constituye todo un éxito.

Hay que destacar que todo esto está sucediendo sin que se disponga de pruebas convincentes de que estas agresivas medidas estén allanando el camino hacia el objetivo que persiguen: reducir la oferta de drogas para el consumo. Todos los esfuerzos realizados hasta el momento en este campo (erradicación, desarrollo alternativo, interdicción) no han conseguido ejercer un impacto global.

Necesitamos ampliar el espacio para las políticas pragmáticas sobre el cultivo ilícito. Si se hubiera mostrado una mayor flexibilidad durante las negociaciones con los sindicatos de campesinos cocaleros en Bolivia y el Perú, quizá se habría evitado la enorme tensión social que se vive en estos momentos. Aquí, en Colombia, las fumigaciones aéreas han desencadenado un drama humano y medioambiental. Con ellas, sólo se consigue intensificar el conflicto armado y poner trabas en la búsqueda de un acuerdo. Tal como ha expuesto una de las iniciativas parlamentarias en Colombia, se podrían debatir propuestas para despenalizar el cultivo a pequeña escala. Jamaica ha manifestado su deseo de despenalizar el cultivo de cannabis.

La falta de libertad también entorpece las estrategias de desarrollo alternativo que intentan justificar planes de reducción integrales más realistas; planes que se adapten a los procesos graduales necesarios para reducir la demanda y garantizar medios de vida alternativos. En el debate sobre desarrollo alternativo en el contexto de la reconstrucción de Afganistán, el tema de las drogas se percibe cada vez más como una compleja cuestión para la que se deben hallar respuestas equilibradas que tengan en cuenta aspectos políticos en las áreas de desarrollo, derechos humanos, resolución y prevención de conflictos, etc. Para hacerlo, no obstante, se debe disponer de cierto margen de maniobra. El carácter obligatorio de las convenciones de la ONU otorga un limitado margen político con respecto a los cultivos relacionados con drogas.

La valoración temática sobre desarrollo alternativo convocada el año pasado por la Comisión de Estupefacientes podría servir para estudiar opciones que reflejen políticas más pragmáticas. La resolución (CND 45/14) insta a los Estados Miembro a facilitar "una evaluación temática rigurosa y amplia, dentro de los recursos voluntarios disponibles, a fin de determinar las prácticas óptimas de desarrollo alternativo, evaluando el efecto de ese desarrollo tanto en los índices de desarrollo humano como en los objetivos de fiscalización de la droga y abordando las cuestiones de desarrollo esenciales de la reducción de la pobreza, el género, la sostenibilidad ambiental y la solución de controversias". En esta misma resolución, por cierto, se reconocía que "a pesar de los grandes esfuerzos realizados por muchos Estados Miembros para aplicar el Plan de Acción y no obstante las medidas adoptadas para reducir o erradicar los cultivos ilícitos destinados a la producción de drogas, la oferta y la demanda mundiales de drogas ilícitas se han mantenido casi en los mismos niveles".

4. Revisión de las convenciones sobre control de drogas

El ministro de exteriores griego, Papandreou, ha propuesto emprender "una valoración exhaustiva de los tratados internacionales sobre drogas. Debemos verificar su eficacia, poner al descubierto sus puntos débiles y presentar propuestas con miras a encontrar otros métodos para formular y aplicar las políticas sobre drogas*". Los países necesitan mayor libertad para experimentar y aplicar enfoques pragmáticos que la estipulada en las convenciones. El abismo entre la teoría y la práctica es cada vez mayor y, para acabar con él, habría que adaptar las convenciones a las necesidades de la política práctica, no al revés.

No será fácil encontrar el consenso sobre estos nuevos enfoques en el seno de la ONU. No obstante, las experiencias con Reduccíon del Daño y despenalizacíon del cannabis dan buenos motivos para mostrarse asertivos sobre los logros que han alcanzado mediante enfoques pragmáticos y exigir la adaptación del marco legal internacional para poder seguir así la línea que han adoptado democráticamente. Como señala la JIFE de manera bastante desagradable en el último informe, se están alcanzando los límites de flexibilidad permitidos por las convenciones. Pero como se afirmaba en el Informe Mundial sobre Drogas 1997 de la ONU: "Las leyes – incluidas las Convenciones internacionales – no son inamovibles y pueden modificarse si la voluntad democrática de las naciones así lo desea*".

Conclusión

Para acabar con la actual parálisis, hay que construir alianzas políticas.

Ningún país puede hacer frente en solitario a la presión de los Estados Unidos. La ONU podría emplearse como foro para estudiar dichas alianzas. Los países con ideas afines podrían presentar ciertos temas de manera coordinada y garantizar su seguridad a través de esta alineación política. Uno de los principales obstáculos para establecer estas alianzas hay que hallarlo en la doble división del debate sobre drogas: la 'tolerancia cero' frente al pragmatismo y el Norte frente al Sur.

La cuestión primordial que siempre presenta de manera multilateral el grupo latinoamericano se centra en la noción de la 'responsabilidad compartida', entendida como una mayor participación económica en el desarrollo alternativo por parte de los llamados países desarrollados, la crítica contra el mecanismo unilateral de certificación estadounidense, la petición de que se preste mayor atención a la demanda, el blanqueo de dinero, los precursores químicos y drogas sintéticas.

En principio, todas estas cuestiones son muy válidas, ya que el sistema de control de drogas ha cargado el peso de la responsabilidad sobre el cultivo en los países del Sur durante largo tiempo. Además, es evidente que el grupo de presión encargado de estos asuntos de países como Colombia y México ha ganado puntos en su tarea de concienciación sobre la necesidad de una postura más 'equilibrada'. En la Sesión Especial de 1998 se prestó más atención a la reducción de la demanda. Durante los últimos años también se han lanzado muchos programas para la aplicación de la ley en los ámbitos de los precursores químicos y las drogas sintéticas cuya efectividad es muy cuestionable, al igual que cualquier intento de reducción de la oferta basado en la represión.

Lo complicado ahora está en el modo en que la división entre Norte y Sur ha afectado a la otra división: la de la tolerancia cero y el pragmatismo. Los países del Sur piden ayudas económicas y denuncian la hipocresía del Norte. Arguyen que los países del Norte no sólo deberían compensarles por la pérdida de ingresos - de los campesinos y de la economía nacional - sino también aplicar el mismo tipo de represión a la parte del problema de la que son responsables, a saber, la demanda, el blanqueo de dinero y los precursores. Ya que tanto se presiona al Sur para que extradite a los grandes traficantes e incluso para que envíe a sus ejércitos a luchar contra los campesinos y destruir sus medios de vida, exigen que el Norte no sólo controle los bancos y la industria química, sino que también encarcele a sus consumidores.

De hecho, los países del Sur se han alineado en el ámbito de la ONU en el bando de la ‘tolerancia cero'. Todo amago de adoptar posturas indulgentes en cuanto a la reducción del daño o de despenalizar el cannabis en los países europeos y el Canadá es recibido por fuertes críticas de los países de África, Asia y Latinoamérica.

Es necesario acabar con esta interpretación tergiversada de lo que se conoce como 'responsabilidad compartida' y 'enfoque equilibrado'. Se deben crear alianzas fundamentadas en la solidaridad con las víctimas que se encuentran a ambos extremos de esta guerra contra las drogas, ya sean del Norte o del Sur, consumidores o productores. Por lo tanto, es imprescindible redefinir los conceptos de 'responsabilidad compartida' y de 'enfoque equilibrado' entre la demanda y la oferta.

Si los países en Latinoamérica desean desafiar la guerra contra las drogas que se les ha impuesto, mayor margen de maniobra para negociar con los campesinos, acabar con la erradicación forzosa, deberán tender puentes con aquellos países del Norte que están experimentando con enfoques menos represivos (países como el Canadá, los Países Bajos, Suiza, Portugal, etc.).

Si se pudiera reunir una coalición de países con planteamientos similares que actuara de manera coordinada a la hora de estudiar políticas sobre drogas más justas y eficaces tanto para la demanda como para la oferta, la ONU podría convertirse en un foro útil. Sólo entonces, una alianza política más fuerte podrá iniciar un debate más objetivo sobre las actuales estrategias en materia de drogas y desafiar la hegemonía y el discurso estadounidense en este ámbito.

La inclusión del tema de las drogas en la agenda del proceso del Foro Social Mundial podría desempeñar un papel destacado para redefinir el concepto de la responsabilidad compartida y para establecer una estrategia común para dicha coalición. Al unir a gente de todas partes del mundo y de todos los eslabones de la cadena de las drogas, se podrían vincular las políticas de drogas con temas sociales, como los derechos humanos, sociales y culturales, la marginalización y la exclusión, la importancia de las economías de supervivencia, el impacto de la globalización neoliberal, la prevención y resolución de conflictos, etc.

Finalmente, una alianza mundial de esta naturaleza puede ayudar a presionar sobre los puntos prioritarios arriba mencionados, pedir que se realiza una evaluación independiente del actual sistema mundial de control de drogas y poner en la mesa recomendaciones para una política de drogas más eficaz, más justa y más humana