Alle 25 Nederlandse burgemeesters die verzoeken hadden ingediend om te experimenteren met gereguleerde of gedoogde aanvoer van cannabis naar de coffeeshops, kregen als Kerst cadeau van minister Opstelten van Veiligheid en Justitie (VenJ) te horen: “nee, nee en nog eens nee”. En in zijn brief aan de Tweede Kamer klinkt tussen de regels door “en hou nou toch eens op met zeuren want dat gaat echt niet gebeuren”.

De minister, in zijn politieke carrière niet frequent geroemd om zijn meegaand karakter, wijkt in de brief geen millimeter af van zijn eerder ingenomen standpunten. Het feit dat alle regeringspogingen om het cannabisbeleid aan te scherpen tot nog toe in feite op een mislukking zijn uitgelopen en dat geen van de geraadpleegde bestuurlijke adviesorganen Opstelten steunen in zijn ingeslagen beleidsrichting, lijken hem alleen maar te sterken in zijn stellige overtuiging. Van enige erkenning van verkeerde inschattingen, zelfkritiek of zelfs maar reflectie over de ingegraven positie is nul en generlei sprake.

Het zal geen eenvoudige klus geweest zijn voor zijn ambtenaren om die halsstarrigheid enige schijn te geven van een op feiten gebaseerde repliek aan de groeiende twijfels binnen de volksvertegenwoordiging en de samenleving als geheel. Het resultaat is dan ook een opeenstapeling van ongefundeerde beweringen, cirkelredeneringen en ontwijkende antwoorden waar de Tweede Kamer onmogelijk genoegen mee kan nemen als ze haar controlerende taak serieus neemt. Voor de betrokken burgemeesters kan het weinig meer zijn dan een beledigende ontkenning van hun geworstel met beleidsdilemma’s ten behoeve van de lokale volksgezondheid en veiligheid. Zoals de Eindhovense burgemeester Rob van Gijzel (PvdA) in zijn nieuwjaarstoespraak verklaarde: “De hardnekkigheid van de minister van justitie om niet tot regulering over te gaan speelt criminelen in de kaart, betekent een aanslag op onze volksgezondheid en vormt een groot risico voor ons veiligheidssysteem.”

Ook Paul Depla (PvdA), burgemeester van Heerlen, noemde het in zijn nieuwjaarstoespraak “om boos van te worden” dat “één minister doof en blind lijkt voor alle branden in buurten, argumenten van deskundigen, opvattingen van kiezers en ontwikkelingen in het buitenland. 2014 moet ook op dit gebied het jaar worden, waar het onmogelijke mogelijk wordt. Doormodderen kan niet. Als er in Den Haag niets verandert, moeten we zelf het initiatief nemen. Bijvoorbeeld door zelf een wietplantage te starten. Ondersteund door deskundigen en bedrijven. De eerste gesprekken hiervoor zijn gestart.” Vrijdag 31 januari komen de burgemeesters in Utrecht bijeen om een gezamenlijke strategie te bespreken.

De burgemeesters worden gesteund door de resultaten van opiniepeilingen. Een peiling in december, kort na de goedkeuring van de Uruguayaanse wet waarmee de teelt en distributie legaal gereguleerd wordt, laat zien dat 65% van de Nederlanders een dergelijke regulering steunt, inclusief 65% van de VVD kiezers. Als alle partijen hun kiezers serieus zouden nemen, zou er een meerderheid in de Tweede Kamer zijn van 129 zetels.

Regulering geen oplossing?

“Ik heb uiteraard begrip voor de problematiek waar deze burgemeesters mee te maken hebben,” schrijft Opstelten. “Regulering biedt hiervoor echter geen oplossing” weet hij beter. Het eerste argument dat hij aanvoert is dat 80% van de binnenlandse productie bestemd is voor de export, dus regulering van de teelt voor de coffeeshops zal de criminaliteit niet doen verdwijnen. De minister presenteert zonder blikken of blozen andermaal die al eerder bekritiseerde schatting als een van zijn hoofdargumenten, zonder ook maar te refereren aan de gerezen twijfels over de achterliggende ‘berekening’. Hij baseert zijn cijfers op een politie rapport waarin duidelijk erkend wordt dat de werkelijke omvang van de Nederlandse cannabis productie onbekend is, waarschijnlijk ergens tussen de 187 tot 1.196 ton ligt, statistisch gezien equivalent aan ‘we hebben geen flauw idee’.

Het volgende punt betreft de mogelijke financiële voordelen van regulering middels belastingheffing en besparing van opsporingscapaciteit. “Dit is een misverstand”, weet de minister, want Europees recht laat niet toe belasting te heffen op verboden middelen en van besparing op handhavingslasten is geen sprake omdat regulering nog steeds toezicht vergt. Het wordt verder niet uitgelegd hoe dit ‘misverstand’ zich verhoudt tot de berekening van het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst dat ‘decriminalisering van softdrugs’ zo’n 260 miljoen euro per jaar extra aan belastingopbrengst zou kunnen opleveren en dat bestuurlijke controle op regulering naar schatting slechts 21 miljoen per jaar zou kosten vergeleken met de huidige softdrugs-gerelateerde uitgaven van 162 miljoen van politie en justitie. Die berekening is ook overgenomen door het CPB in de doorrekeningen van de laatste verkiezingsprogramma’s.

Ook geeft minister Opstelten geen uitleg over de juridische basis of de omvang van de belastinginkomsten voor de schatkist uit de coffeeshopbranche. BTW of accijns wordt inderdaad niet berekend over de verkoop in coffeeshops, maar andere vormen van belasting wel en in antwoord op kamervragen van D66 erkende de staatssectretaris van Financiën mede in naam van Opstelten in augustus jl: “In puur technische zin zouden overige belastingen, net als bij iedere andere vorm van economische activiteit, ook geheven kunnen worden bij de teelt van cannabis.”

Het andere belangrijke argument dat door de gemeenten wordt aangevoerd is dat regulering van de teelt voordelen biedt voor de volksgezondheid omdat de kwaliteit en de THC en CBD gehaltes kunnen worden gecontroleerd. Dat thema wordt door de Minister opzij geschoven met de cirkelredenering dat het geen legaal product betreft “dus kan er ook geen sprake zijn van het reguleren van de productieketen”. Bovendien – aldus de brief – doet het kabinet er al alles aan om de gezondheidsschade door cannabisgebruik te beperken: leeftijdsgrens van 18 jaar, preventie en behandeling en de beoogde invoering van de grens van maximaal 15% THC. Die laatste maatregel wordt overigens door bijna alle betrokken instanties afgeraden omdat die zonder gereguleerde aanvoer praktisch onuitvoerbaar lijkt te zijn. Bovendien dreigt door de maatregel buitenlandse hashish de coffeeshops uitgedrukt te worden, omdat het THC gehalte daarvan juist rond de grens van 15% schommelt. Met het oog op de volksgezondheid zou dat volgens een analyse van het Trimbos instituut averechts kunnen uitpakken omdat de buitenlandse -merendeels Marokkaanse- hasj ook een hoog CBD gehalte heeft, wat de nadelige effekten van THC juist tempert.

Meer woorden worden er niet vuil gemaakt aan volksgezondheid, notabene in een brief mede gepresenteerd namens de staatssecretaris van VWS die had “toegezegd dat in deze brief niet alleen het strafrechtelijke aspect, maar ook het volksgezondheidsaspect wordt meegenomen”. Hardnekkige geruchten willen dat de bijdrage van VWS uit de brief is gehouden door ingrijpen van VenJ en dat er aan de kant van VWS daarom gerede twijfel was ontstaan of staatssecretaris Van Rijn de eindversie van de brief wel mede moest ondertekenen. Het fundament waarop het Nederlandse cannabisbeleid gebaseerd is, namelijk de bescherming van de volksgezondheid, is flink op de achtergrond geraakt door het politieke besluit – enkele jaren geleden in besloten kabinetskring genomen – dat cannabis voortaan onder VenJ valt en dat VWS zich wat drugsbeleid betreft eigenlijk alleen nog met verslavingszorg mag bemoeien. Hoe zo’n fundamentele beleidswijziging zich heeft kunnen voltrekken zonder enige bemoeienis van het parlement, blijft een raadsel.

Juridische aspecten

Een substantieel deel van de rest van de brief wordt gewijd aan ‘juridische aspecten’, omdat de Kamer de Minister expliciet gevraagd had om een reactie op de argumentatie van hoogleraren Jan Brouwer en Jon Schilder in hun artikel ‘Over de grenzen van gedogen’ waarin ze beweren dat een uitbreiding van het gedoogbeleid naar de teelt onder de internationale verdragsverplichtingen te verantwoorden valt, onder meer dankzij het voorbehoud dat Nederland gemaakt heeft bij de ratificatie van het 1988 VN verdrag tegen sluikhandel. Het betoog van de minister, bedoeld om juridisch te onderbouwen dat alle voorgestelde experimenten op gemeentelijk niveau niet mogelijk zijn onder de verdragsverplichtingen waar Nederland zich aan gebonden heeft, is tenenkrommend. In een rechtszaak zouden dit soort simplistische redeneringen onmiddellijk worden neergesabeld door de advocaat van de tegenpartij of anders wel doorgeprikt worden in het vonnis van de rechter.

Een legale regulering van de cannabismarkt zoals die op dit moment in gang gezet wordt in Uruguay en in de Amerikaanse staten Colorado en Washington, valt juridisch moeilijk te verdedigen onder het geldende VN verdragsregime. Daar hebben we als TNI nooit doekjes om gewonden in onze analyse van de beleidsruimte onder de verdragen. Dat is wat ons betreft juist een van de goede redenen om te pleiten voor een herziening van het verdragsstelsel, waarvan de basis meer dan 50 jaar geleden is gelegd met het Enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen van 1961 en inmiddels hopeloos verouderd is. De door Brouwer en Schilder gehanteerde term ‘boterzacht’ in referentie aan de verdragsverplichtingen gaat niet op wat betreft een de jure legale regulering van de cannabismarkt.

Politiek en diplomatiek gezien is een verdragsherziening geen eenvoudige opgave en daarom is het belangrijk om de ingebouwde manoevreer- en interpretatieruimte van de verdragen ten volle te benutten. En dat heeft Nederland gedaan door alle handelingen – teelt, verkoop, bezit, etc. – wettelijk strafbaar te stellen, maar gebruik te maken van het opportuniteitsbeginsel waarmee afgezien kon worden van actieve vervolging. Daardoor ontstond een gedoogpraktijk waarbinnen het coffeeshop systeem zich gaandeweg kon ontwikkelen.

De onvolkomenheid van dat systeem, gegroeid binnen de beperkte juridische marges van het verdragsstelsel, was vanaf het begin af aan duidelijk en de houdbaarheidsdatum van de hypocrisie aan de achterdeur is ondertussen wel bereikt. De uitwegen zijn tamelijk overzichtelijk en beperkt: 1) uitbreiding van het gedoogbeleid naar de teelt, zoals de meeste burgemeesters voorstellen; 2) cannabis social clubs waarbinnen op collectieve wijze gebruik gemaakt wordt van de juridische flexibiliteit rond teelt voor eigen gebruik, een in Spanje ontwikkeld model waarvoor de gemeente Utrecht een ontheffing van de opiumwet heeft aangevraagd bij VWS; 3) volledige legale regulering van teelt en distributie zoals in Uruguay en in de staten Colorado en Washington, een optie die botst met internationale verdragsregels en dus op termijn –samen met andere landen die die keuze al gemaakt hebben- een internationaalrechtelijk initiatief vereist om die juridische conflicten op te lossen; en 4) ruimhartige toepassing van ‘medisch’ gebruik, ondertussen wijdverbreid in een aantal VS staten.

De juridisch gezien makkelijkste vierde optie, namelijk het flink oprekken van de strikte criteria voor medische verstrekking van cannabis, wordt hier door niemand overwogen omdat dat een nieuwe vorm van hypocrisie zou introduceren en de integriteit van het al bestaande medicinale programma ernstig zou aantasten. De gemeentelijke voorstellen die zijn ingediend bewegen zich allemaal tussen de eerste drie opties en verreweg de meesten pleiten ervoor om te beginnen met experimenten met gereguleerde aanvoer middels een uitbreiding van het gedoogbeleid naar de teelt. Of zoals het voorstel van de acht Limburgse gemeenten het formuleert, het toevoegen van een ‘bevoorradingscriterium’ (B-criterium) aan de huidige gedoogcriteria AHOJGI: “Geen bevoorrading anders dan door een voor de hennepteelt ter bevoorrading van coffeeshops gecertificeerd bedrijf”.

Gedoogde hennepteelt

De repliek van de minister dat geen van de voorgestelde experimenten juridisch toelaatbaar is, is een nogal warrig onderbouwd en aanvechtbaar verhaal. De minister houdt vol dat het door Nederland gemaakte voorbehoud bij het 1988 verdrag op geen enkele manier gebruikt kan worden ter legitimering van gedoogde teelt. Het klopt natuurlijk, zoals hij benadrukt, dat het een voorbehoud betreft niet bij het eerste lid van artikel 3 (dat verplicht tot strafbaarstelling van cannabisteelt tenzij voor doeleinden die onder het 1961 verdrag zijn toegestaan), maar bij de leden 6, 7 en 8, die over handhavingskwesties gaan. Dus het voorbehoud opent geen ruimte voor het niet-strafbaar stellen van teelt, handel of verkoop van cannabis, maar dat wordt door Brouwer en Schilder ook niet beweerd.

Het gaat in dit verband om artikel 3, lid 6, waarin staat dat partijen ernaar streven “te verzekeren dat wettelijke bevoegdheden, die door hun nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met dit artikel strafbaar gestelde feiten, zodanig worden uitgeoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze strafbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strafbare feiten.” Bij de totstandkoming van dat artikel speelde weliswaar de omstreden praktijk van ‘plea-bargaining’ een centrale rol, maar zoals Mr. T. Blom in zijn standaardwerk Opiumwetgeving en drugsbeleid in 2008 concludeerde, in de formulering “zou een beperking van het in Nederland geldende opportuniteitsbeginsel kunnen worden gelezen”. En daarom maakte Nederland een voorbehoud om “de op dit beginsel berustende eigen beleidsvrijheid te behouden”.

In een eerdere brief aan de Tweede Kamer, in 2002, wees ook toenmalig Minister van Justitie Korthals op dit belang van het voorbehoud: “Het opportuniteitsbeginsel is niet in strijd met het Enkelvoudig Verdrag van 1961, omdat dit Verdrag de nationale rechtsbeginselen respecteert. Verder heeft Nederland een voorbehoud gemaakt bij artikel 3 lid 6 van het verdrag van 1988, waardoor de bevoegdheid om in bepaalde omstandigheden af te zien van vervolging (opportuniteitsbeginsel) een zaak van het Openbaar Ministerie blijft.”

Nu beweert Opstelten in zijn brief dat in de memorie van toelichting ter goedkeuring van het 1988 verdrag niet naar voren komt “dat handhaving van het opportuniteitsbeginsel bij het maken van het voorbehoud centraal stond” en “evenmin dat er sprake is van enig verband met het reguleren van hennepteelt”. Een ronduit bizarre bewering. Uit het verslag van de vaste Kamercommissie voor Justitie (10 oktober 1991) waar de kwestie aan de orde kwam blijkt duidelijk dat het beschermen van het opportuniteitsbeginsel de enige relevante motivatie was achter het voorbehoud. Ook de “CDA-leden steunden de regering in haar voornemen de artikelleden zes, zeven en acht niet van toepassing te doen zijn op het Nederlandse recht. Het opportuniteitsbeginsel achtten deze leden van een te grote waarde om daar via deze artikelleden afbreuk aan te doen.”

Voorop stond dat het 1988 verdrag geen verplichtingen met zich mee mocht brengen die onverenigbaar waren met het staande coffeeshopbeleid. Maar in de behandeling van de goedkeuringswet kwam wel degelijk ook ter sprake of het verdrag in de toekomst een obstakel zou kunnen worden voor verdergaande beleidsveranderingen en “dat Nederland het zich niet goed zal kunnen permitteren tegen letter en geest van het Verdrag in te gaan”. Zo stelde de PvdA tijdens het debat “dat het (verder) nadenken over, het bestuderen van en het afwegen van de voor– en nadelen van een verdere liberalisering van wijsheid zou getuigen, zeker als dit in mondiaal of Europees Verband zou gebeuren”.

In de memorie van antwoord (4 februari 1992) onderstreepte de toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin nadrukkelijk het belang van “het voorgestelde voorbehoud bij het zesde lid, waardoor wordt zeker gesteld, dat het bestaande Nederlandse vervolgingsbeleid als gevolg van het Verdrag geen wijziging behoeft te ondergaan”. In het document kenschetste het kabinet de discussie als volgt: “Het denken over de voor– en nadelen van verdere liberalisering wordt thans vooral gestimuleerd door initiatieven van gemeentelijke overheden. Zo is er recentelijk een belangwekkende internationale discussie op gang gekomen tussen grote Europese gemeenten, in het bijzonder uit Nederland, Duitsland, Zwitserland en Italië, waarvan de bestuurders de directe gevolgen van de drugsverslaving van zeer nabij ondervinden. Het is niet ondenkbaar dat uit deze discussie initiatieven naar voren komen die op het niveau van de centrale overheden weerklank vinden.” In antwoord op de door de PvdA geuite zorg over de mogelijke gevolgen voor het Nederlandse beleid deed de minister de toezegging dat “het Verdrag ten opzichte van de bestaande Verdragen van 1961 en 1971 geen aanvullend beletsel vormt voor een eventuele toekomstige legalisering van sommige thans gecontroleerde middelen en stoffen”. Achteraf bezien een duidelijk geval van misleidende informatie op basis waarvan het parlement indertijd akkoord is gegaan met het 1988 verdrag en het daarbij gemaakte voorbehoud.

De toendertijd al door Hirsch Ballin geschetste situatie van gemeentelijke initiatieven en belangwekkende internationale discussie is nu meer dan ooit het geval. Maar nu, twintig jaar later, slaat Opstelten burgemeesters en parlement om de oren met hetzelfde verdrag dat toen volgens de Memorie van Antwoord geen aanvullend beletsel zou vormen voor verdere beleidsontwikkelingen in de richting van regulering. Opstelten’s ‘uitleg’ van het voorbehoud – bedoeld als kritiek op de interpretatie van Brouwer en Schilder – wordt verder nog verward door te refereren aan “het telen van hennep voor medicinale doeleinden” en de “strafbaarstelling ook als het om persoonlijk gebruik gaat”, kwesties die juridisch gezien weinig met het voorbehoud, het opportuniteitsbeginsel en gedoogconstructies te maken hebben.

Die grotere flexibiliteit van het verdragsregime wat betreft bezit en teelt voor persoonlijk gebruik, is wel cruciaal voor de juridische argumentatie van het Utrechtse voorstel voor een experiment op basis van het Spaanse model van de cannabis social clubs waarbij op collectieve wijze gebruik gemaakt wordt van het gedogen van teelt voor eigen gebruik. In de internationale inventarisatie van cannabis regimes waar de Tweede Kamer om gevraagd had en die het kabinet aan Rand Europe had uitbesteed en die nu als bijlage is toegevoegd aan de brief, wordt ook de opkomst van die social clubs beschreven, zonder daar een juridisch oordeel over te geven. Het juridische fundament van de social clubs, gebruik makend van de flexibiliteit onder artikel 3, lid 2 van het 1988 verdrag, is ook door VN instanties nog niet weersproken. Utrecht heeft voor het opzetten van een social club ontheffing van de opiumwet aangevraagd bij VWS, maar de brief aan de kamer “mede namens de staatssecretaris van VWS” gaat daar niet op in. Ondertussen gaat Opstelten, die zich publiekelijk al meerdere malen heeft uitgesproken tegen het Utrechtse voorstel, er wel van uit dat met deze brief de verzoeken voor experimenten van alle 25 gemeenten weersproken en wat hem betreft van tafel zijn.

Internationale opening versus Nederlandse kramp

Een voorschot op dit antwoord van de minister was in feite al te lezen in de Nadere Memorie van Toelichting van 27 november 2013 over de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen van hennepteelt. Daarin maakt Opstelten al duidelijk dat “ik van oordeel ben dat het juridische kader op het terrein van verdovende middelen waaraan Nederland gebonden is geen ruimte biedt voor de bevoorrading van coffeeshops, ook niet in de vorm van experimenten.” In zijn argumentatie weet hij de hypocrisie over de achterdeur naar nieuwe record hoogten te tillen. Temidden van alle tumult bij gemeenten, adviesorganen en in de publieke opinie over zijn pogingen het cannabisbeleid een repressievere richting in te duwen, en vlak voor zijn antwoord aan de burgemeesters op hun pleidooi voor meer lokale beleidsruimte voor gereguleerde teelt, beweert Opstelten dat het wetsvoorstel om voorbereidingshandelingen voor beroepsmatige hennepteelt strafbaar te stellen “geheel los staat” van de “discussie over wat in de wandelgangen wordt genoemd de bevoorrading van de achterdeur van de coffeeshop”.

Tegelijk sust hij de gemoederen door te beloven dat door deze nieuwe maatregel “de bevoorrading van coffeeshops niet in gevaar komt”. Minister Opstelten – ook in dit geval ‘mede namens de staatssecretaris van VWS’ – stelt gerust dat “het niet realistisch is te verwachten dat op korte termijn zodanige effecten zullen optreden dat coffeeshophouders bevoorradingsproblemen zullen krijgen.” Hij vraagt dus politieke toestemming voor juridische maatregelen om nog harder tegen de illegale hennepteelt op te kunnen treden, maar belooft dat die niet dermate effectief zullen zijn dat de illegale teelt die nodig is voor de bevoorrading van de coffeeshops in gevaar zou kunnen komen.

Een aantal Kamerleden had de minister gevraagd of het toch niet beter zou zijn om het deel van de hennepteelt dat nodig is voor de coffeeshops onder overheidscontrole te reguleren en uit criminele handen te halen. “Het antwoord op de vraag van deze leden of de regering bereid is om nationale ruimte voor vormen van decriminalisering en regulering te bepleiten in het kader van de VN-verdragen en de Europese Unie, luidt ontkennend”, schrijft Opstelten op hetzelfde moment dat in de Verenigde Staten en Latijns Amerika die ruimte al geschapen wordt. Nederland zou pal achter die doorbraken moeten staan en internationaal initiatieven moeten ondersteunen om gezamenlijk de ontstane spanningen met het VN drugscontrole systeem te helpen oplossen. In plaats daarvan is de Nederlandse regering in een beleidskramp terecht gekomen en wat betreft de internationale discussie in de achterhoede geraakt.

De manier waarop dit kabinet één Minister het cannabisbeleid laat monopoliseren met zijn halsstarrige visie, frontaal tegen de noodkreet in van lokale autoriteiten voor meer beleidsruimte, tegen de adviezen in van praktisch alle experts en adviesorganen op dit gebied, en tegen de stroom in van internationale beleidsontwikkelingen, is –zoals burgemeester Depla het nog heel netjes uitdrukte– “om boos van te worden”. Het is hoog tijd dat de PvdA, tenslotte politiek mede-verantwoordelijk voor het beleid van deze minister, maar ook de vele VVD-ers in de Kamer en in de partij die hier heel anders over denken, aan de bel gaan trekken. Op deze manier doorklungelen om partij-politieke redenen, kan echt niet meer. Burgemeesterlijke ongehoorzaamheid kan zo’n doorbraak helpen bewerkstelligen en kan rekenen op brede maatschappelijke en politieke steun in binnen- en buitenland.

Martin Jelsma coördineert het Drugs & Democratie programma van het Transnational Institute (TNI) in Amsterdam, is adviseur van de Global Commission on Drug Policy, lid van het drugs scenario team van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) en betrokken bij de invoering van cannabis regulering in Uruguay.