Un documento excepcional y oportuno de un investigador reconocido que lanza un desafío público al presidente Santos para formular desde Colombia una Hoja de Ruta que permita sacudir la camisa de fuerza institucional que mantiene el statu quo internacional y no deja avanzar hacia políticas más eficaces e inteligentes.

Señor Presidente:

Su reciente invitación a repensar las políticas de drogas psicoactivas fue música para los oídos de quienes por décadas hemos estudiado dichas políticas y vemos la necesidad de reformarlas.

En los últimos años esta necesidad ha tenido expresiones significativas, entre las cuales cabe mencionar la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia y la más reciente Comisión Global de Políticas de Drogas. Sin embargo, ninguno de los miembros de estas comisiones ocupa en la actualidad posiciones gubernamentales y tampoco hace parte de organismos multilaterales: todos son expresidentes, exministros o exdirectores de organismos importantes. El único miembro de la Comisión Global que se encontraba ejerciendo un cargo político era Yorgos Papandreu, hoy por fuera del gobierno griego.

Es claro que formular las afirmaciones que usted ha hecho mientras se está en ejercicio del poder conlleva riesgos políticos muy altos. Por eso admiro y respeto lo que usted ha hecho.

Sin embargo, la expresión de la necesidad de repensar las políticas representa apenas el primer paso en un arduo y complejo camino hacia un conjunto de políticas consensuadas mejores que las actuales, que respondan al conocimiento que hoy se tiene sobre los fenómenos de adicción y uso de drogas, así como sobre la naturaleza de las organizaciones productoras y traficantes y de los mercados ilegales.

Hasta ahora Colombia ha aceptado pasivamente la camisa de fuerza que constituyen las tres convenciones internacionales sobre drogas psicoactivas y las políticas prohibicionistas de muchos países, principalmente las de Estados Unidos. La coyuntura actual ofrece la posibilidad de que Colombia asuma una posición proactiva en lugar de la pasiva tradicional.

Por eso quisiera lanzarle un desafío amistoso para avanzar en la formulación de una hoja de ruta, que señale los pasos para lograr que se modifiquen tanto las políticas sobre drogas psicoactivas como los organismos que constituyen su entorno institucional, de tal modo que reflejen las realidades de la producción, el tráfico y el consumo.

En la ONU, no con USA

Para empezar habría que admitir que cualquier cambio sustantivo en las políticas sobre drogas debe negociarse dentro de Naciones Unidas y no bilateralmente con Estados Unidos.

Es cierto que en algunos Estados de la unión americana hay movimientos cívicos fuertes que abogan por cambios importantes en dichas políticas. Sin embargo, el gobierno federal está atrapado en la camisa de fuerza que promovió en el ámbito internacional. La agenda de Estados Unidos en Naciones Unidas cubre hoy temas mucho más prioritarios que los relacionados con las drogas, y proponer cambios en el Régimen Internacional de Control de Drogas (RICD) —promovido desde la Comisión de Shanghái de 1909— le restaría credibilidad en todas las demás negociaciones prioritarias.

Además, en un año de campañas electorales con una fuerte derecha fundamentalista opuesta al presidente Obama, el costo político de una acción de esa naturaleza simplemente sería muy alto, tanto interna como externamente.

Por eso, con Estados Unidos es posible negociar los montos y el contenido de su ayuda en la lucha contra las drogas, pero no la naturaleza del prohibicionismo ni la flexibilización de la producción de coca o cocaína. Es decir, se podría negociar cuánto contribuiría a los programas de erradicación, interdicción y fortalecimiento institucional y su colaboración para que los extraditados continúen dando testimonios en juicios en Colombia, pero no mucho más que eso.

El Régimen Internacional de Control de Drogas (RICD)

El RICD está conformado por tres convenciones y por un conjunto de organismos: la Comisión de Estupefacientes, la Junta Internacional de Fiscalización de Drogas (JIFE) y la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD).

Este régimen está basado en un principio simple, pero extremo: todas las drogas controladas por el RICD solamente se pueden usar con fines médicos y de investigación científica. Por consiguiente, cualquier consumo recreativo, social, experimental, o ceremonial está prohibido y es calificado como un abuso. El RICD criminaliza cualquier producción que no sea para uso médico o científico, pero es más flexible con relación al consumo, el cual puede ser simplemente una contravención a la norma.

El principio fundamental que limita los usos lícitos de las drogas a los médicos y científicos se entronizó en los Protocolos de Lake Success en 1946 y de París en 1948, en momentos cuando las drogas psicoactivas no eran consideradas un asunto de política importante en la mayoría de los países.

En esa época, en Colombia se estaba llevando a cabo una fuerte campaña contra la coca y la chicha liderada por el eminente salubrista Jorge Bejarano, el primer Ministro de Higiene. En ese momento, en Naciones Unidas no se presentó ninguna oposición al principio fundamental.

En realidad, la contribución de las ciencias sociales a la formación del RICD fue mínima y médicos toxicólogos, abogados penalistas, químicos, diplomáticos, políticos, religiosos, policías y demás profesionales que participaron en ella se movían impulsados por concepciones ideológicas muy fuertes sobre el consumo de drogas, la naturaleza del crimen, y sobre la estructura y evolución de las sociedades, que desde entonces han sido ampliamente revaluadas sobre bases científicas.

Por ejemplo, se afirmaba que mascar coca “degeneraba la raza”, que el consumo de cocaína despertaba deseos sexuales incontrolables y el de marihuana generaba violencia, o que había que prohibir y eliminar las drogas porque los textos sagrados así lo requerían (aunque los de algunos usuarios las ensalzaran). El resultado fue una solución ingenua a un problema complejo: prohibir todo consumo ritual, experimental y recreativo de las drogas.

La rigidez del RICD

El RICD tiene otra característica importante: la manera como quedó formulado hace que sea muy difícil modificarlo. Los procedimientos de cambio son complejos y requieren varios pasos, que pueden extenderse si son objetados por algún país parte de las convenciones.

La reciente solicitud boliviana para que se permitiera el mambeo tradicional de la coca, un uso considerado como no médico o de investigación, fue un ejemplo de la inflexibilidad del RICD:

• 18 países objetaron: Alemania, Bulgaria, Canadá, Eslovaquia, Estados Unidos, Estonia, Dinamarca, Francia, Italia, Japón, Letonia, Malasia, México, Reino Unido, Rusia, Singapur, Suecia y Ucrania. Cabe notar que Alemania y Dinamarca objetaron, países que tienen prácticas de reducción de daño respecto del consumo.

• 3 países que habían objetado retiraron su objeción: Colombia, Egipto y Macedonia.

• Finalmente, 5 países apoyaron la solicitud: Ecuador, Uruguay, Venezuela, Costa Rica y España.

Dados estos resultados, Naciones Unidas rechazó la solicitud. Bolivia entonces denunció la Convención Única de 1961 con el fin de volver a adherir con reservas, siguiendo los procedimientos consignados en la convención misma. La JIFE inmediatamente respondió acusando a Bolivia de socavar el RICD. La JIFE tiene como tarea monitorear el cumplimiento de las convenciones, pero en la práctica también comulga con el prohibicionismo y lo promueve.

Las agencias del RICD tienen otros sesgos graves que limitan la objetividad de sus análisis. Por ejemplo, entre 90 y 95 por ciento del presupuesto de la ONUDD proviene de contribuciones de países donantes para proyectos específicos. La mayoría de los funcionarios de ONUDD tienen contratos de muy corto plazo y su empleo depende de la continuidad del financiamiento de los proyectos.

En esas circunstancias difícilmente la organización puede promover un pensamiento crítico y riguroso. Además, el grupo de investigación es muy pequeño y tiene otras funciones no relacionadas con la investigación, como proporcionar insumos para los discursos de los altos funcionarios y apoyar a la JIFE en la recolección y análisis de estadísticas.

Otro problema surge de la interpretación que la ONUDD hace de las consecuencias de sus políticas. La agencia acepta que estas tienen consecuencias “no buscadas”, como el desplazamiento de cultivos y personas o la disminución de los ingresos de los campesinos hasta dejarlos en la pobreza. Sin embargo, estas consecuencias no se atribuyen a las políticas represivas, sino al narcotráfico: cuando se está luchando contra un mal mayor, las consecuencias nocivas de esa lucha se deben al mal mayor y no a los esfuerzos para eliminarlo.

Estas explicaciones confirman el sesgo profundamente prohibicionista de las agencias que conforman el RICD y su convicción de que sus propias metas están por encima de las de las convenciones sobre derechos humanos o sobre protección del medio ambiente.
 

El problema no son las drogas

La misión original de la ONUDD fue fijada por la Convención Única de 1961. A través del tiempo, su mandato se ha ido ampliando:

• en 1988 se expandió al lavado de activos y dinero, cuando se firmó la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas;
• en el 2000 se le adicionó el crimen organizado transnacional, cuando se formuló la convención sobre este tema y
• en el 2003 la lucha contra la corrupción con la forma de la Convención respectiva.

El desarrollo tecnológico de las últimas décadas ha hecho que los problemas asociados con la criminalidad se hayan multiplicado, así como las actividades criminales. Y Naciones Unidas ha reaccionado creando nuevas convenciones diseñadas para enfrentar esos nuevos problemas.

El punto es que las drogas son cada vez menos importantes en la lucha contra el crimen y éste tiene cada vez más formas de socavar la gobernabilidad y la estabilidad de los Estados parte de las convenciones. No hay duda de que el problema fundamental es el poder de las organizaciones criminales que afectan la gobernabilidad y estabilidad de los Estados y cada vez menos las drogas mismas.

Sin embargo, las políticas contra las drogas formuladas en el pasado no tuvieron esto en cuenta, en parte porque las demás actividades criminales no se veían como amenazas. Hoy, cuando el mundo ha cambiado se insiste en aplicar políticas diseñadas para una situación del pasado muy distinta de la actual.

Por eso, muchas de las políticas prohibicionistas contribuyen paradójicamente a fortalecer la criminalidad y a socavar la gobernabilidad de los Estados. Por ejemplo, las grandes ganancias generadas por el prohibicionismo terminan financiando movimientos subversivos, contra-subversivos y otras organizaciones criminales, que corrompen los sistemas políticos. En países como Colombia, México y en Centroamérica facilitan que grupos criminales controlen muchos pueblos, ciudades enteras y territorios aun más grandes. Como usted mismo lo ha dicho, el doloroso y prolongado conflicto interno de Colombia no podría entenderse sin las ganancias enormes del narcotráfico.
 

Características de un RICD razonable

Para empezar, hay que reconocer que no hay un consenso respecto de lo que resulta razonable, especialmente en un campo como el de las drogas donde las emociones juegan un papel fuerte.

Sin embargo, como toda política pública conlleva un cierto grado de arbitrariedad en cuanto beneficia a algunos grupos y perjudica a otros, de lo que se trata es de buscar políticas que idealmente minimicen los costos y maximicen los beneficios sociales o que al menos balanceen la distribución de costos y beneficios entre los diversos grupos con intereses en el asunto (“stakeholders”).

De acuerdo con este criterio, es posible formular algunas características de un sistema “razonable” de control de drogas.

• Primero, la existencia del RICD se justifica de manera muy simple: las drogas se transan internacionalmente y los mercados de los diversos países están interrelacionados. Entre más integrados estén los mercados nacionales con el mundo exterior, mayor necesidad hay de tener un RICD, es decir, normas comunes.
• Segundo, el RICD debería diferenciar entre las características de cada droga. La política hacia una droga que pueda producir violencia debería ser diferente de la de una droga que no la genera. Las drogas altamente adictivas deberían ser tratadas de manera distinta de las poco adictivas. Lo mismo debería hacerse con las drogas que tienen efectos irreversibles y destructivos de las capacidades del cerebro, en contraste con las drogas que no tuvieran esos efectos.
• Tercero, el RICD debería ser consistente con las demás convenciones de Naciones Unidas que tratan sobre derechos humanos, migraciones, refugiados, niñez, comunidades nativas, minorías, salud, medioambiente y otros asuntos importantes. Las políticas prohibicionistas contra las drogas actualmente vigentes requieren que estas se cumplan aún a costa de que al hacerlo se afecten derechos fundamentales de mucha gente y las metas de otras convenciones.
• Cuarto, el sistema debería ser dinámico y responder a la aparición de nuevas drogas psicoactivas, nuevas drogas para tratar las adicciones, nueva información sobre las consecuencias del uso de las drogas, etcétera. En medicina, farmacia y ciencias sociales, los avances han sido enormes en los últimos cincuenta años desde cuando se formuló la Convención Única. El RICD está basado en el conocimiento de la primera mitad del siglo XX y se pretende que sea inmutable.
• Quinto, el RICD debería permitir la experimentación con políticas nuevas, siempre y cuando se efectuaran bajo sistemas de control rigurosos. Estos experimentos son necesarios para poder determinar los costos sociales reales del consumo y otros aspectos asociados con las drogas ilegales.
• Sexto, las agencias encargadas de supervisar y hacer cumplir las convenciones deberían ser distintas e independientes de las encargadas de formular y evaluar las políticas contra las drogas, de estudiar los fenómenos asociados con las drogas y de los programas de experimentación de nuevas políticas.

Esto implicaría crear un gran centro de pensamiento con financiación estable y participación de varias agencias de la ONU como la OMS, el PNUD, UNICEF y otras cuyos temas de trabajo se ven afectados por las drogas y el crimen.

Este centro podría recibir apoyo del sector privado y algunos países siempre y cuando no influyan sobre la agenda de trabajo del centro, que podría ser fijada por una junta afiliada al Consejo Económico y Social de Naciones Unidas (ECOSOC), garantizando eso sí que su membresía tuviera una amplia diversidad disciplinaria e ideológica.

Propuesta de una Hoja de Ruta

• El primer paso es abrir el debate amplio sobre la efectividad de las políticas. Para esto es útil buscar acuerdos sobre la manera de evaluar los costos y beneficios de la producción, tráfico y consumo de drogas. En la corriente principal de las ciencias económicas, este tema ha sido desarrollado ampliamente pero en otras disciplinas puede haber posiciones diferentes. Además, con frecuencia quienes presentan argumentos sobre costos y beneficios lo hacen de manera improvisada, sin explicar cómo definen dichos conceptos o cómo han hecho las evaluaciones.
• Detrás del tema de los costos y beneficios se esconde otro más difícil de manejar: las diferencias entre los paradigmas utilizados por los diversos analistas. Esta diversidad hace muy difícil poder llegar a algún acuerdo. Sin embargo, es necesario plantearla para poder comprender la naturaleza de las discusiones sobre drogas.
• Una forma de avanzar en el debate es forzando respuestas a preguntas importantes. Así, para poner en tela de juicio el principio básico sobre el uso exclusivamente médico y científico de las drogas psicoactivas, sería útil requerir que la Comisión de Estupefacientes y la ONUDD explicaran por qué el alcohol y el tabaco, las dos drogas domesticadas en la cultura occidental, no están en la lista de drogas controladas a pesar de que -como frecuentemente lo muestran los documentos de Naciones Unidas- causan muchas más muertes que las drogas controladas. Se estima que el alcohol ocasiona 2,5 millones y el tabaco 5,4 millones de muertes cada año, mientras que las drogas ilegales no más 200.000. Es claro que la ONU podría responder que simplemente los países miembros no han pedido incluirlas; sin embargo, podría insistirse en que la JIFE y la ONUDD, que han cabildeado para mantener el régimen prohibicionista, lo extiendan también al alcohol y al tabaco que son tan dañinos.
• El punto es que las drogas usadas por culturas que en su momento fueron consideradas inferiores fueron incluidas en las listas y sus usos sociales prohibidos. Ejemplos de esto son las hojas de coca, el yagé, el peyote y el khat. Lo anterior implica que para que el RICD actual fuera consistente sería necesario prohibir también el uso humano no médico del alcohol en todo el mundo, incluyendo su uso en las ceremonias religiosas cristianas y judías, de la misma forma en que el uso del peyote está prohibido en las ceremonias de algunas tribus de Estados Unidos.
• En general, las convenciones de Naciones Unidas solo contemplan prohibiciones en aquellos casos en los cuales hay un amplio consenso sobre la gravedad de una conducta, como ocurre en el caso de delitos de lesa humanidad, del abuso infantil, del tráfico de personas y del secuestro.
• Otra pregunta para el debate es ¿por qué los usos recreativos, rituales y experimentales de las drogas que alteran la mente deben tratarse en las convenciones de manera semejante a los comportamientos mencionados? Esta pregunta es relevante puesto que los usos de las drogas mencionados han sido una constante en la historia humana y han tenido varios propósitos, muchos de ellos socialmente útiles. Entonces, ¿por qué fumarse un cigarrillo de marihuana debe tratarse de manera semejante al abuso sexual infantil o al secuestro? ¿No estamos acaso ante un caso de imperialismo cultural impuesto por un grupo, que aunque tenga derecho a sus opiniones, no lo tiene a que éstas se impongan a toda la humanidad?

La lista de puntos en la agenda puede ser muy larga y podría incluir otros temas, como abrir la posibilidad de establecer un seguro contra las adicciones que podría implementarse con el alcohol y el tabaco. Sin embargo, conviene empezar el debate centrándose en las políticas vigentes.

El papel de Colombia

Un primer paso podría ser la participación del presidente de Colombia en la Comisión Global de Políticas de Drogas. Es claro que para que esta Comisión avance requiere la participación de políticos y funcionarios importantes en ejercicio, no solamente de personajes que en el pasado tuvieron posiciones de poder.

En todo caso, la apertura del debate supone que un grupo de gobiernos -y no solo de ex gobernantes- lideren un movimiento para subordinar las políticas de drogas a la necesidad de mejorar los niveles de gobernabilidad en los países.

Por otra parte, si la reforma del RICD es una meta real del gobierno colombiano, es necesario tener un centro de discusión y acción dentro del gobierno. Este podría adoptar muchas formas, pero lo importante es que reúna expertos de diferentes disciplinas y con diferentes enfoques y que cubra todos los temas asociados con las drogas.

Además, es importante que el Ministerio de Relaciones Exteriores adopte una actitud proactiva hacia el cambio. Esto requiere fortalecer el grupo de funcionarios que han manejado el tema y que hasta ahora han estado principalmente preocupados con que el país cumpla con las convenciones contra las drogas.

En Colombia tenemos hoy abogados, economistas, sociólogos, médicos, politólogos y otros profesionales que participan activamente en los foros mundiales sobre las políticas de drogas y que se han distinguido en ellos. Sin embargo, sus voces han sido tenidas en cuenta solamente de manera marginal en la formulación y ejecución de las políticas. El talento humano existe para que Colombia sea un líder en la apertura de un debate mundial sobre las drogas; falta la voluntad política de usarlo.

Si se acepta que el problema fundamental es de gobernabilidad, las políticas represivas deben concentrarse en atacar la criminalidad, es decir, las redes del narcotráfico en lugar de atacar el eslabón más débil políticamente, los campesinos cocaleros.

Sería importante disminuir el énfasis en el conteo de hectáreas erradicadas y toneladas confiscadas. No es que se deje de erradicar o confiscar, simplemente es que esos números significan muy poco o nada y tienden a ser puramente reactivos: a demostrarle al mundo que

Colombia está cumpliendo su papel en la lucha contra las drogas. Por eso, terminan siendo números políticos que muchas veces son incoherentes. Por ejemplo, si en cada uno de los últimos 9 años Colombia erradicó más coca de la que había sembrada, ¿de dónde salió la coca para producir la cocaína?

Las informaciones recientes sobre consumo (durante muchos años no se hicieron encuestas nacionales de consumo) muestran un aumento grande en el uso de drogas, tanto ilegales como legales. Los problemas de adicción de la juventud han crecido, pero no han recibido la atención necesaria.

Son amplias las posibilidades para experimentar con proyectos creativos al respecto. Ideas como la tolerancia de pequeños cultivos de marihuana para el autoconsumo podrían explorarse como una forma de atacar la violencia asociada con el micro-tráfico de marihuana.
Es interesante ver cómo programas que buscan atacar problemas estructurales como los de restitución de las tierras a los campesinos desplazados son la clase de acciones que podrían contribuir a resolver el problema de la producción y tráfico de drogas en el país.

Preparándose para el debate

En Colombia se tiende a suponer que si se abre el debate sobre las políticas contra las drogas pueden lograrse cambios sustanciales rápidamente. Esto simplemente no es cierto. Los conflictos entre paradigmas, creencias y visiones de diferentes sociedades y personas sobre estos temas son en efecto enormes.

Por eso es necesario promover un debate permanente y estar dispuestos a escuchar argumentos opuestos, que podrían herir susceptibilidades profundas. Actuando como abogado del diablo, me atrevo a resaltar dos argumentos importantes que Colombia debería estar dispuesta a enfrentar en el ámbito internacional:

• Primero, en Colombia se acepta como un dato que las drogas causan violencia. Sin embargo cuando se estudian los mercados ilegales en el mundo se encuentra que sí, en algunos momentos la violencia surge en ellos, pero en la gran mayoría de los casos y durante la gran mayoría del tiempo, los mercados ilegales son pacíficos. Además, cuando aparece la violencia en dichos mercados, esta es casi siembre limitada.

• Segundo, la rentabilidad de las drogas no explica por qué Colombia concentró la producción de cocaína. ¿Por qué Colombia tiene mucha menos competencia en los mercados internacionales de cocaína que en los de café, flores, carbón, confecciones, textiles y otros productos legales? La respuesta colombiana simplista -“cuando hay demanda, hay oferta”- es inconsistente con el hecho de que no produzcan cocaína Ecuador, Brasil, Venezuela y los países que han tenido importantes cultivos de coca en el presente o en el pasado como Bolivia, Perú, Malasia, Indonesia, Taiwán y Sri Lanka.

El punto es que hay factores estructurales, institucionales y culturales que han jugado papeles importantes, tanto para producir la violencia como para estimular las industrias ilegales, y que es preciso reconocer y estudiar estos factores.

En Estados Unidos, Europa y otros países desarrollados se presenta una situación semejante: ¿por qué esas sociedades consumen tantas drogas psicoactivas? Algunos grupos académicos de esos países aceptan que sus sociedades tienen características estructurales e institucionales que las hacen propicias para que el consumo de drogas psicoactivas sea alto. Sin embargo, para la mayoría de sus ciudadanos y políticos es muy difícil aceptar ese hecho.

Así pues, en el debate sobre políticas de drogas es necesario estar preparados para forzar la discusión de estos temas emocionalmente incómodos.

Hacer camino al andar

Después de 25 años de estudiar las drogas psicoactivas —mi primer artículo sobre el tema fue publicado en 1986— no puedo menos que agradecer su valentía al expresar la necesidad de repensar las políticas contra las drogas, en mi propio nombre y en el de mis colegas investigadores y estudiosos del tema.

Sé que los mercados de drogas psicoactivas nunca van a ser libres, pero confío en que llegarán a ser regulados y controlados aceptando como legítimos algunos usos no médicos o de investigación científica, posiblemente cuando se desarrollen controles sociales o tecnologías que neutralicen los costos de las adicciones.

Entre tanto, es necesario avanzar en la búsqueda de mejores formas de manejar dichas drogas. Usted ya dio el primer paso. Por favor, continúe haciendo camino al andar.

Con un atento saludo de compatriota,

Francisco E. Thoumi*

Este blog fue publicado originalmente en La Razón Pública