Schijnheilig bezwaar van Nederland tegen het kauwen van coca bladeren
Nederland keert zich tegen het herintreden van Bolivia in het VN verdrag met een voorbehoud die het traditionele gebruik van coca toe staat in het land
Vrijdag, 11 januari 2013
De Nederlandse regering heeft bij de Verenigde Naties bezwaar aangetekend tegen de herintreding van Bolivia in het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961. Bolivia was vorig jaar uitgetreden en wil opnieuw toetreden met een voorbehoud die het traditionele inheemse gebruik van coca in het land een internationale legale dekking geeft.
> Zie ook: Wij zijn schijnheilig over coca kauwen, NRC Handelsblad Opinie, 17 januari 2013
In het Enkelvoudig Verdrag is het coca blad destijds net als cocaïne geplaatst op Lijst 1 van verdovende middelen en werd bepaald dat het kauwen van cocabladeren moet worden stopgezet binnen 25 jaar na de inwerkingtreding ervan in 1964. Deze bepaling was gebaseerd op een schaamteloos bevooroordeeld rapport van de Commissie van onderzoek naar het cocablad uit 1950, dat enkel tendentieus bewijs bevat voor het verbod en naar de hedendaagse standaard van wetenschappelijk onderzoek direct in de prullenbak zou verdwijnen.
Eeuwenoude traditie
Het gebruik van coca bladeren levert geen enkel gevaar op voor de gezondheid (het bevat minder dan een procent van het actieve bestanddeel cocaïne) en is een eeuwenoud gebruik onder de oorspronkelijke bevolking van de Andes in Latijns Amerika. Het is een lichte stimulant vergelijkbaar met koffie. Het helpt bijvoorbeeld om de effecten van hoogteziekte te verminderen. Vele Nederlanders zullen wel eens coca-thee hebben gedronken toen zij in de Andes op vakantie waren. Evo Morales, de eerste inheemse president van Bolivia is zelf een coca boer en beloofde plechtig bij zijn aantreden in 2006 om de historische vergissing van het opnemen van het coca blad op dezelfde lijst als cocaïne in het verdrag ongedaan te maken.
Bolivia probeerde eerder in 2009 via een amendement de bepaling uit artkel 49 met de ban op coca kauwen uit het verdrag te verwijderen. Als niemand bezwaar had aangetekend zou het automatisch zijn goedgekeurd. Maar op aandrang van de Verenigde Staten werd een ad hoc groep van “vrienden van het verdrag” geformeerd en dienden 18 landen wel een officieel bezwaar in. Nederland had toen geen bezwaar. Waarom nu dan wel? In de huidige procedure is bezwaar van minstens een derde van de 184 verdragslanden (62) nodig om Bolivia’s herintreding met voorbehoud te kunnen tegenhouden. Dit aantal is bij lange na niet gehaald, maar de landen die bezwaar maken staan te kijk als degenen die een totaal achterhaalde bepaling in het verdrag willen handhaven en niet willen toestaan dat Bolivia die verdragsverplichting voor zichzelf wil opheffen.[1]
De bepaling in het Enkelvoudig verdrag tegen het traditionele gebruik van coca is inmiddels ook in strijd met latere internationale afspraken, met name de VN-verklaring over de rechten van inheemse volkeren van 2007, ook ondertekend door Nederland, dat belooft om inheemse culturele praktijken te handhaven en te beschermen. Dat is in ieder geval iets van een erkenning van de historische vergissing om het traditionele inheemse gebruik middels het VN verdrag te willen verbieden en de verandering van opvattingen daaromtrent in de afgelopen 50 jaar. Maar ondertussen verzet Nederland zich tegen deze poging om dat respect een juridische basis te geven voor Bolivia, zonder enige andere oplossing aan te dragen.
Zwakke argumenten
De argumenten van Nederland in haar officiële kennisgeving aan de VN benadrukken ten eerste dat verdragspartners een verplichting zijn aangegaan om de handel en gebruik van verdovende middelen te beperken tot medische en wetenschappelijke doeleinden, het hoofddoel van het 1961 verdrag. Het Boliviaanse voorbehoud zou een verkeerd precedent kunnen scheppen en het internationale raamwerk ondermijnen. Daarmee worden letterlijk de formuleringen overgenomen uit de veroordelingen van Bolivia door de Verenigde Staten en de International Narcotics Control Board (INCB), de VN instantie die toezicht houdt op de naleving van de verdragen.
Het argument is buitengewoon zwak. De INCB veroordeelt Nederland elk jaar in soortgelijke termen als waar Nederland nu Bolivia mee om de oren slaat, omdat de koffieshops ook geen schoolvoorbeeld zijn van het “exclusief beperken tot medische en wetenschappelijke doeleinden”. Koffieshops worden door de INCB veroordeeld als zijnde in strijd met het verdrag, net als gebruikersruimtes en de verstrekking van heroïne op recept aan chronisch problematische gebruikers. Op zich is het prima dat Nederland zich daar weinig van aantrekt. De maatregelen zijn effectief om de negatieve effecten van de drugsverdragen te minimaliseren en de schade van harddrugsgebruik tegen te gaan. Maar waarom verzet Nederland zich dan tegen een herintreding van Bolivia met een voorbehoud over een onschuldig gebruik van het cocablad?
Bolivia zegt overigens te zullen blijven voldoen aan zijn internationale verplichtingen om de illegale cocaïne-markt de kop in te drukken. In het gemaakte voorbehoud stelt Bolivia dan ook nadrukkelijk dat het “alle noodzakelijke juridische maatregelen blijft nemen om de illegale teelt van coca te controleren om het misbruik en de illegale productie van de verdovende middelen die kunnen worden gewonnen uit het blad te voorkomen." [2] De resultaten zijn niet slecht, blijkt uit een onlangs verschenen rapport, ook al wordt het traditionele gebruik van coca al jaren in de praktijk toegestaan. Het is echter nog geen enkel land in de regio gelukt om de illegale aanplant van coca volledig te vernietigen – ook Colombia niet dat de coca te lijf gaat door besproeiingen met herbiciden – en de internationale gemeenschap kan van Bolivia niet het onmogelijke verwachten.
Onheus gebruik van de procedure?
Het andere argument betreft een onheus gebruik van de procedure waarmee Bolivia in Nederlandse ogen op een ontoelaatbare wijze internationale rechtsregels zou omzeilen. Ook al verdient de procedure van opzeggen en herintreden met nieuw voorbehoud geen schoonheidsprijs en moet dat geen gewoonte worden in het internationaal recht, in specifieke gevallen waar geen andere optie voorhanden is adviseren rechtsgeleerden om het bij uitzondering toch toe te laten. In dit geval laat het verdrag in kwestie deze optie open en ook de juridische afdeling van de VN heeft de procedure geaccepteerd. In het officiële commentaar op het verdrag wordt bovendien wat betreft de inhoud specifiek de mogelijkheid van dit type voorbehoud onder artikel 50 genoemd als zijnde geoorloofd.[3]
Bolivia maakt dus gewoon gebruik van de mogelijkheden die het verdrag biedt, dus ook dit argument is uiterst zwak. Er bestaat geen twijfel over dat er in dit geval sprake is van specifieke en veranderde omstandigheden die een uitzonderlijk gebruik van de procedure rechtvaardigen. Bij de toetreding tot het verdrag in 1976 ging Bolivia gebukt onder een militaire dictatuur en van een democratische besluitvorming over het aangaan van het verdrag was geen sprake. Inheemse volkeren hadden geen enkele stem en hun rechten werden met voeten getreden. Inmiddels heeft Bolivia een inheemse President, zich omgedoopt tot een “Plurinationale staat” en met grote meerderheid bij referendum in 2009 een nieuwe grondwet aangenomen waarin het coca blad wordt beschermd als cultureel erfgoed. Daarom steunt de VN adviesraad voor inheemse volkeren Bolivia in de poging tot een historische reparatie van de grove schending van hun rechten in het verdrag van 1961.
Het is ook om andere redenen nogal schijnheilig. Nederland worstelt zelf al jaren met haar verdragsverplichtingen in de drugsverdragen van de Verenigde Naties. Het moest zelf een voorbehoud maken aangaande het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988. Dat was nodig om het koffieshopbeleid staande te kunnen houden tegen de bepalingen van het verdrag. Bij het verdrag van 1988 heeft Bolivia overigens ook een voorbehoud gemaakt aangaande het cocablad en de huidige procedure rond het Enkelvoudige verdrag is daar een logisch vervolg op. Bien étonné de se trouver ensemble.
Nederland schiet in haar eigen voet
Met enige moeite en het voorbehoud op het verdrag van 1988 valt te verdedigen dat het huidige Nederlandse drugsbeleid min of meer binnen de bepalingen van de verdragen valt, afhankelijk van de interpreatie en wie de interpretatie maakt. Als echter de Tweede Kamer zou besluiten om de achterdeur van de koffieshops te reguleren en een wettelijke bevoorrading van wiet toe te staan, wordt dat een stuk moeilijker. Gebruik van drugs hoeft volgens de verdragen niet verboden te worden, maar commerciële teelt voor recreatief gebruik is niet toegestaan. Dat valt buiten de grenzen van de speelruimte.
Al in 2000 nam de Kamer in meerderheid de motie Apostolou aan waarin werd gevraagd om de OM-richtlijnen inzake handhaving van de Opiumwet zodanig te wijzigen of aan te passen dat koffieshophouders de mogelijkheid krijgen onder stringente voorwaarden gedoogd in te kopen bij erkende nederwiettelers. Het Paarse kabinet weigerde echter de motie uit te voeren en daar werd door de Kamer toen geen consequentie aan verbonden. Nu, na het echec van de wietpas zijn er steeds meer gemeentes die aandringen om de achterdeur van de koffieshop nu eindelijk eens te regelen en een gereguleerde wietteelt toe te staan om de criminaliteit die gepaard gaat met de huidige illegale teelt van nederwiet tegen te gaan.
In het verkiezingsprogramma van de PvdA – en de SP, Groen Links en D66 – wordt een dergelijke regulering bepleit. Zelfs de VVD was tot voor kort voor een regeling van de achterdeur totdat deze ‘liberale’ partij opeens koos voor een ‘law and order’ aanpak om zieltjes te winnen van de PVV. Eind 2005 werd in Maastricht een akkoord (het Manifest van Maastricht) gesloten tussen de landelijke partijen PvdA, VVD en D66 en de gemeente om een proef te starten met regulering van de achterdeur. Het kwam er echter niet van omdat de partijleidingen van de VVD en de PvdA vanwege coalitiebelangetjes die de werkelijk oplossing van de achterdeur weer eens in de ijskast stopten.
Ooit zal echter die regulering van de wietteelt er echt wel van komen. Zelfs in de VS keert het tij, nu twee staten, Washington en Colorado, in November 2012 per referendum het reguleren van de teelt hebben goedgekeurd en daarover belasting gaan heffen. In de nabije toekomst zullen ongetwijfeld meer staten volgen. Hoe deze initiatieven te verenigen zijn met het verbod op federaal niveau in de VS is vooralsnog onduidelijk, maar het geeft wel de trend aan in het land dat zich vaak opstelt als de bewaker van de verdragen. In Uruguay wordt hoogstwaarschijnlijk dit jaar ook een wet aangenomen die de teelt en verkoop van cannabis zal reguleren. Links en rechts wordt Nederland voorbij gelopen door landen die inzien dat de huidige oorlog tegen drugs zinloos is en meer schade doet dan dat het voordelen oplevert.
Als ook de Tweede Kamer zou besluiten om een wettelijke bevoorrading van wiet toe te staan is de regering, helemaal nu het zo tamboereert over verplichtingen van het verdrag, eigenlijk genoodzaakt net als Bolivia het verdrag te amenderen of, als dat zou worden geblokkeerd, ook het verdrag moeten opzeggen en met een voorbehoud weer toe moeten treden. Een verandering van de verdragen is namelijk gemakkelijk te blokkeren door enkele landen en is op korte termijn praktisch bijna onmogelijk. Dan zal de regering dit besluit tot bezwaar betreuren, omdat deze procedure dan misschien wel nodig is om de eigen juridische problemen op te lossen.
Herevaluatie van cannabis en coca is hard nodig
Nederland kan er voor kiezen om te blijven doen alsof haar neus bloed en de andere kant op kijken. De verdragen bieden namelijk weinig mogelijkheden om haar bepalingen af te dwingen. Maar dan moet, zoals gezegd, de regering niet andere landen de les gaan lezen over de verplichtingen van het verdrag. Bolivia heeft tenminste de moed gehad om de verouderde bepalingen in de verdragen aan te kaarten. Dat kan je van Nederland niet zeggen, dat houdt zich liever gedeisd. Eigenlijk zou de regering de door Bolivia ingeslagen weg om serieus met de verdragen om te gaan juist moeten omarmen, het beste met een groep van gelijkgezinde landen, en een actieve rol moeten gaan spelen in een modernisering van het verdragsstelsel.
Bijvoorbeeld om de status van cannabis in het Enkelvoudige verdrag aan te passen. Cannabis staat behalve – net als het coca blad – op lijst 1, ook op lijst 4 – met onder andere heroïne – als een van de meest gevaarlijke drugs die aan speciale controle mechanismes onderworpen moeten zijn. Dit is indertijd gedaan omdat deze substanties weinig tot geen medisch nut zouden hebben volgens de opstellers van het verdrag in de jaren 50. Men wist toen eigenlijk weinig over cannabis – een van de belangrijkste psychoactieve bestandelen THC werd pas in 1964 geïsoleerd. Het medisch nut van cannabis is inmiddels door wetenschappelijk onderzoek voldoende aangetoond. In Nederland is cannabis zelfs erkend als medicijn en wordt via het Bureau voor Medicinale Cannabis de teelt voor medische doeleinden gereguleerd.
Dat is toegestaan volgens het verdrag dat immers productie en gebruik van drugs beperkt tot medische en wetenschappelijke doeleinden. Het zou Nederland echter sieren als zij de verouderde status van cannabis in het verdrag zou aankaarten door bijvoorbeeld de Wereldgezondheidsorganisatie te steunen door het financieren van hun commissie van deskundigen dat het verdragsmandaat heeft om aanbevelingen te doen over de plaatsing op de verschillende lijsten. Een herevaluatie door de WHO experts van zowel cannabis als coca is hard nodig.
Kortom, het bezwaar van Nederland tegen de herintreding van Bolivia met een voorbehoud aangaande het cocablad is niet erg doordacht en contraproduktief. Het is nog niet te laat om deze blunder te herstellen. Nederland kan zijn bezwaar weer intrekken.
Vragen van de leden Van Bommel en Kooiman (beiden SP) aan de ministers van Buitenlandse Zaken en van Veiligheid en Justitie over het bericht dat de Nederlandse regering bezwaar heeft aangetekend tegen de herintreding van Bolivia in het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen uit 1961 (ingezonden 16 januari 2013).
[1] De formulering van het voorbehoud luidt dat Bolivia “reserves the right to allow in its territory: traditional coca leaf chewing; the consumption and use of the coca leaf in its natural state for cultural and medicinal purposes; its use in infusions; and also the cultivation, trade and possession of the coca leaf to the extent necessary for these licit purposes.”
[2] Bolivia “will continue to take all necessary legal measures to control the illicit cultivation of coca in order to prevent its abuse and the illicit production of the narcotic drugs which may be extracted from the leaf.”
[3] De Commentary on the 1961 Single Convention, verwijzend naar artikel 49 waaronder het traditionele gebruik van coca voor maximaal 25 jaar kon worden gedoogd, vermeldt (p. 476) dat: "By operation of article 50, paragraph 3, a Party may reserve the right to permit the non-medical uses as provided in article 49, paragraph 1, of the drugs mentioned therein, but also non-medical uses of other drugs, without being subject to the time limits and restrictions provided for in article 49."