Voor het rondetafelgesprek over het rapport: ‘Internationaal recht en cannabis’ op 15 mei 2014 voor de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie in de Tweede Kamer is het Transnational Institute gevraagd voor een reactie op het rapport Internationaal recht en cannabis van de Radboud Uni­versiteit Nijmegen. Hieronder is de schriftelijke inbreng van TNI te lezen aangevuld met enkele opmerkingen die tijdens het debat werden gemaakt.

Tweede Kamer – Rondetafelgesprek coffeeshopbeleid – 15 mei 2014

Internationaal recht en cannabis
Een beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik
P.H.P.H.M.C. van Kempen & M.I. Fedorova

Het Transnational Institute (TNI) heeft het rapport Internationaal recht en cannabis van de Radboud Uni­versiteit Nijmegen met interesse ge­le­zen. TNI heeft zich de afgelopen jaren ook intensief met het onder­werp bezighouden, wat ook blijkt uit de vele referenties in het rapport naar onze publicaties.[1] Recen­telijk hebben we de huidige stand van zaken rond cannabis en internationaal recht nog eens op een rijtje gezet in The Rise and Decline of Cannabis Prohibition - The History of Cannabis in the UN Drug Control System and Options For Reform. Ondanks de vele overeenkomsten met het Radboud rapport wat betreft de analyse van de verdragsverplichtingen, komt TNI in dat rapport tot andere conclusies wat betreft de ruimte voor het reguleren van cannabisteelt ter bevoorrading van coffeeshops of in het kader van cannabis social clubs. In deze bijdrage lichten we de belangrijkste punten van verschil in het kort uit.

Het rapport verwerpt niet alleen gereguleerde teelt maar ook het huidige coffeeshopbeleid

Gelet op het Europees recht en vooral de VN-drugsverdragen – en daarbij rekening houdend met het voor­behoud inzake het Sluikhandel Verdrag – is moeilijk verdedigbaar dat de thans bestaande gang van zaken in Nederland, waarbij de consumentenverkoop van cannabis door coffeeshops op serieuze schaal en vanuit algemeen beleid wordt toegestaan, toelaatbaar is onder het internationaal recht. Bovendien valt bezwaarlijk vol te houden dat uitbreiding van het gedoogbeleid naar cannabis­teelt geen wezenlijke verandering zou behelzen maar slechts een gradueel verschil maakt. (Internationaal recht en cannabis, p. 228)

De gehanteerde verdragsinterpretatie in het Radboud rapport conludeert niet alleen dat er “juridisch geen ruimte [is] voor het reguleren van cannabisteelt ter bevoorrading van coffeeshops of in het kader van cannabis social clubs”, maar eveneens dat het tot nu toe gevoerde coffeeshopbeleid “moeilijk verdedig­baar” is onder internationaal recht. Het rapport verwerpt daarnaast “de redenering dat uitbreiding van het coffeeshop­gedoogbeleid naar cannabisteelt ten behoeve van coffeeshops zo’n kleine stap is dat, indien het huidige gedoogbeleid toelaatbaar is, die uitbreiding ook toelaatbaar moet zijn”. Een enigszins kromme redering want in feite beargumenteert het rapport onomwonden dat het allebei niet mag, maar beweert dan dat als het ene toch mag dat niet betekent dat het andere ook zou mogen.

Jarenlang heeft Nederland verdedigd dat met het Nederlandse voorbehoud op het Sluikhandel Ver­drag van 1988 coffeeshops gedoogd konden worden, maar met de omarming van het Radboud rap­port lijkt deze beleidslijn losgelaten te worden als de Minister tenminste alle conclusies deelt en niet slechts de con­clu­sies die op dit moment politiek opportuun lijken te zijn. In feite gooit de Minister de juri­dische verde­dig­ing van het coffee­shopbeleid die de Nederlandse regering tot nog toe gehanteerd heeft ten opzichte van de International Narcotics Control Board (INCB) en de VN verdragen overboord, want die argumentatie wordt door het Radboud rapport grondig onderuit gehaald. 

Het Radboud rapport somt een een reeks veronderstelde schen­ding­en van de verdragen door Nederland op zoals het in de Nederlandse Opiumwet gemaakte onder­scheid tus­sen soft- en harddrugs en het prin­cipe van de marktscheiding (niet in over­een­stem­ming met de vermelding op zowel Lijst I als Lijst IV van het Enkelvoudig Verdrag waarin canna­bis gelijkgesteld wordt aan heroïne), evenals het van­daar­uit ontwikkelde coffeeshopbeleid. En zelfs de verstrekking van medicinale cannabis. Hoe­wel het rapport daar niet op in gaat, lijkt ook die conclusie onontkoombaar gezien de strikte interpretatiemethode die wordt gevolgd. In feite legt het Rad­boud rapport een bom onder het Neder­landse drugsbeleid zoals dat sind 1976 geldt en heeft ontwik­keld. Nu de Minister deze verdrags­inter­pretatie lijkt te omarmen zal hij op zijn minst moeten uitleggen hoe hij het voortbestaan van de cof­fee­shops daarbinnen juridisch wel ac­cep­tabel acht en specificeren welke juridische argumenten vol­gens hem alleen op de teelt en niet even­zeer op de verkoop en het houden van voorraad betrekking heb­ben.

Het mag politiek gezien voor de Minister nu goed uitkomen om zo’n stricte verdrags-interpretatie te omarmen en daarmee zijn politieke oppo­sitie tegen gemeentelijke experimen­ten rond de achterdeur problematiek te onderbouwen, maar hij moet zich wel realiseren dat hij daar­mee ook de tot nu toe door de Nederlandse regering op VN niveau ingebrachte juridische onderbouw­ing van de legitimiteit van de coffeeshops binnen de VN verdragen in feite in de prullenbak gooit. Als de Minister daarentegen kiest voor het behoud van het huidige coffeeshopbeleid – en daar lijkt het vooralsnog op – en dus een deel van de juridische interpretatie van het Radboud rapport verwerpt, dan opent dat ook ruimte om het voor­behoud uit te breiden naar het reguleren van cannabis­teelt ter bevoor­rading van coffeeshops en zeker voor de gezamenlijke teelt in het kader van de Cannabis Social Club (CSC).

Cannabis Social Clubs

De bewering gemaakt in zowel de samengevatte conclusies van het Radboud rapport als in de begelei­den­de brief van de Minister dat het “internationaal recht geen ruimte laat” voor “decrimina­lisering van gezamenlijke cannabisteelt” in het kader van CSC’s wordt op geen enkele manier met juridische argu­menten onderbouwd. In tegendeel, het rapport be­spreekt de verschil­lende verdragsinterpretaties hier­over en concludeert dat “beide redenering­en juridisch even verde­dig­baar” zijn. Bovendien erkent het rapport volmondig dat er geen juridische obstakels zijn om binnen het model van CSC’s het straf­rechtelijke ge­doog­beleid uit te breiden naar de teelt:

Erop gelet dat het – vanwege de verwantschap van gezamenlijke cannabisteelt voor persoonlijk gebruik met eigen teelt voor eigen persoonlijk gebruik – verdedigbaar is om teelt binnen CSC’s niet als een ernstig strafbaar feit aan te merken, heeft Nederland onder zowel de VN-drugsverdragen als het Europees recht in beginsel wel de mogelijkheid om op basis van opportuniteits-afwegingen beleidsmatig te bepalen of het CSC’s vervolgt. (p. 231)

Het rapport biedt derhalve geen enkel solide argument op basis waar­van de strafrechtelijke gedoogruimte voor experimenten met CSC’s betwist zou kunnen worden. Vervolgens wijst het rapport echter op de be­perkte verdragsruimte wat betreft het bestuurlijk-beleids­matig toestaan van de teelt, verkoop en bezit van cannabis voor recreatief gebruik en concludeert dan dat er voor bestuursrechtelijk gedogen van CSC’s “dus geen plaats”  is. Die conclusie is gebaseerd op een bijzonder strikte interpretatie van de betreffende verdragsbepalingen waarvoor weliswaar in de officiële Commentaries steun te vinden is, maar die door meerdere landen (inclusief Nederland) en VN instanties al langere tijd niet meer gehanteerd wordt, want daarmee zouden namelijk ook gebruikersruimtes en andere harm reductie voor­zieningen illegaal ver­klaard worden.

Die boude conclusie lijkt dan ook politiek gemoti­veerd, ook om­­dat het rapport verder geen enkele onderbouwing bevat waarom de verplichting tot inbeslag­neming wel van toepassing zou zijn op CSC’s of gedoogde teelt, en bijvoorbeeld niet op de bestaande voorraden in coffee­shops. Elders in het rapport wordt – zoals gezegd – wel degelijk erkend dat een aantal van de aangevoer­de juri­dische ar­gu­menten tegen de voorgestelde gemeentelijke experimenten evenzeer van toepassing zijn op het bestaande coffeeshop beleid, maar in de samenvattende conclusies en de begeleidende brief van de Minister blijft die nuance om politiek opportune redenen onvermeld.

Coffeeshops

Het gedogen van de cannabisteelt ter bevoorrading van de achterdeur van de coffeeshops is weliswaar, net als de huidige inter­nationaalrechtelijke spanningen rond de voordeur van de coffeeshops, een aanvecht­bare construc­tie, maar er is nog steeds geen overtuigend argument op tafel gekomen waarom het een wel en het ander absoluut niet aan­vaardbaar zou zijn, ook niet met het argument in dit rapport dat het daarbij om een ‘wezenlijk’ en niet slechts een ‘gradueel’ verschil zou gaan. Het andere aangevoerde argument is dat teelt voor coffeeshops aangemerkt zou moeten worden als “ernstig strafbaar feit” waarvoor toepassing van het opportuniteitsbeginsel niet acceptabel zou zijn.

Inmiddels pleit de fede­rale regering van de Verenigde Staten voor een vergelijkbare gedoog­constructie binnen de verdragen na de wette­lijke regulering van de teelt in de staten Colorado en Wash­ing­ton.[3] Neder­­land zou zich daar bij aan kunnen sluiten, zeker gezien het ge­maakte voor­behoud op het Sluik­handelverdrag. Een vergelijkbaar voorbehoud heeft de VS nooit gemaakt, maar de federale regering is inmid­dels wel van mening dat binnen de ver­drags­verplichtingen van even­tuele vervolging kan worden af­gezien indien aan bepaalde voorwaarden wordt vol­daan.

Het voorbehoud op het Sluikhandel Ver­drag van 1988

Het Radboud rapport geeft ook een strikte interpretatie van het door Nederland gemaakte voorbehoud bij het Sluikhandel Verdrag van 1988 door te stellen dat het op geen enkele manier gebruikt kan worden ter legitimering van gedoogde teelt en zegt dat “het voorbehoud geen betrekking heeft op het Enkelvoudig Verdrag, het Europees recht en allerlei in het Sluikhandel Verdrag opgenomen strafbaarstellings­verplichtingen, al­ge­me­ne bestrijdingsverplichtingen, inbeslagnemingsverplichtingen en bezitverbods­verplichtingen” (p. 228). Het klopt dat het een voorbehoud betreft niet bij het eerste lid van artikel 3 (dat verplicht tot straf­baar­stelling van cannabisteelt tenzij voor doeleinden die onder het 1961 verdrag zijn toe­gestaan), maar bij de leden 6, 7 en 8, die over handhavingskwesties gaan. Het voorbehoud opent dus geen ruimte voor het niet-straf­baar stellen van teelt, handel of verkoop van cannabis.

Het gaat echter in dit ver­band om arti­kel 3 lid 6, waarin staat dat partijen ernaar streven “te verzekeren dat wettelijke bevoegd­heden, die door hun nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met dit artikel strafbaar gestelde feiten, zodanig worden uit­geoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze strafbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strafbare feiten.” In die formulering zou een beperking van het in Nederland geldende opportuniteitsbeginsel kunnen wor­den gelezen, en daarom maakte Nederland een voorbehoud om de op dit beginsel berustende eigen be­leids­vrijheid te behouden.

In feite volgt het Radboud rapport een eerdere brief van de Minister aan de Kamer[4] waar TNI al eerder heeft aangetoond dat de redenering niet klopt.[5] De verwijzing naar het Enkelvoudig Verdrag van 1961 is niet relevant, omdat, zoals toenmalig Minister van Justitie Kort­hals in een brief aan de Tweede Kamer in 2002, al aangaf “[h]et opportuniteitsbeginsel [...] niet in strijd [is] met het Enkelvoudig Verdrag van 1961, omdat dit Verdrag de nationale rechtsbeginselen respecteert. Verder heeft Nederland een voor­behoud gemaakt bij artikel 3 lid 6 van het verdrag van 1988, waardoor de bevoegdheid om in bepaalde omstandigheden af te zien van vervolging (opportuniteitsbeginsel) een zaak van het Openbaar Ministerie blijft”. Ook hier is dus weer sprake van breuk met het in het verleden ge­voerde beleid, terwijl men net zo goed voor een uitbreiding van het gedoogbeleid naar de teelt zou kunnen kiezen.

Conclusie

Ook internationale verdragen zijn levend recht. Het Enkelvoudig Verdrag, de basis van het ver­bod op het recreatieve gebruik van canna­bis, stamt uit 1961. Toen wist in Nederland amper iemand wat cannabis was, nu – meer dan 50 jaar later – zijn er 550.00 mensen die wel eens wiet gebruiken. De maatschappelijk omstandig­he­den zijn veranderd en men kan niet met de legalis­tische bril van toen naar naar de proble­matiek van nu kijken. Dit argument wordt nu ook uit­gedragen door de VS die tot voor kort mordicus tegen het Nederlandse cannabisbeleid waren. In plaats van zich bij de veranderende, meer liberale opvattingen wereldwijd aan te sluiten, gaat de Minister er dwars voor liggen. Onverstandig en onwenselijk.

Het vol­gen van de strikte interpretatieruimte van het Radboud rapport zou onvermijdelijk beteke­nen dat ook het huidige coffee­shop­beleid onaanvaardbaar zou zijn binnen de huidige VN drugsverdragen. Het weigert niet alleen de achterdeur van coffeeshops te openen, maar gooit ook de voordeur op slot en is in feite een op sluipender wijze doorgevoerde herziening van de fundamenten van het Nederlandse drugs­beleid. Dat is on­wense­lijk gezien de positieve resultaten die bereikt zijn door de scheiding van drugs­­mark­ten. Gezien de maatschappelijke over­last van de illegale wietteelt is een regulering van teelt voor de be­voor­rading van coffeeshops onver­mijdelijk om het bestaande coffeeshopbeleid te handhaven. Het toe­staan van cannabis clubs zou een wel­kome aanvulling zijn op het huidige beleid.

Om dat mogelijk te maken, kan men ook kiezen voor het volgen van een ruimere evolutieve interpretatie van de verdragen wat betreft strafrechtelijk en be­stuurs­rechtelijk gedo­gen. De vraag is namelijk waarom de diverse VN instanties, van de Inter­natio­nal Narcotics Control Board (INCB), de Commission on Narcotic Drugs (CND) en ECOSOC, en de medeverdrags­partijen nooit de sanctie-mogelijkheid van Artikel 14 van het Enkelvoudige Ver­drag hebben in­geroe­pen om Nederland tot de orde te roepen. Door dit over een periode van meer dan 35 jaar niet te doen heeft de internationale gemeenschap in feite het Nederlandse beleid gedoogd en geaccep­teerd onder de verdragen.

Ook bij het be­schrij­ven van de EU wetgeving in het Radboud rapport blijkt dat de medeverdrags­part­ijen het Neder­landse gedoogbeleid, dat volgens het rapport nogal afwijkt van de verplichtingen onder de VN ver­­dra­gen, in feite accepteren. Belangrijke signalen dat de opvattingen rond de effectiviteit van de verdragen afnemen en er meer en meer behoefte zal komen voor ruimte in de inter­pretatie. Alsnog zou zo’n flexibeler interpretatie nog lang niet zo ver gaan als de ruimte die Uruguay en de VS momen­teel bepleiten en al in praktijk brengen. Het Radboud rapport is een interpretatie, maar wel een heel legalistische en strikte uitleg van de verdragen. Het is een interpretatie, maar zeker niet de enige en defintieve.

De crux van de kwestie is het hebben van de politieke wil en de politieke moed voor aan­passing van het cannabisbeleid aan de realiteit van vandaag. De stap naar het gedogen van de regulering van de teelt is dan een kleine stap, zeker nu andere verdragspartners nog verder gaan door cannabisteelt wettelijk te reguleren (Uru­guay), dan wel de wettelijke regulering door lagere overheden te gedogen (Verenigde Staten). Wat de Minister in elk geval niet kan doen, is beweren dat hij het eens is met de juridische interpretatie van het Radboud rapport maar die vervolgens alleen toepassen op de gemeentelijke experimenten (die hij van begin af aan niet gewild heeft) en niet op het staande coffeeshopbeleid. Dat zou het toch al zo on­zuivere model nog hypocrieter maken.

Verdragsaanpassingen en internationale ontwikkelingen

Toegegeven, ruimere evolutieve interpretaties over de ruimte om af te zien van strafrechtelijk of bestuurs­rechtelijk ingrijpen via een ruime toepassing van het opportuniteitsbeginsel piepen en kraken enig­zins, maar zijn wel degelijk te verdedigen op basis van voortschrijdend inzicht over de onbedoelde negatieve gevolgen van de verdragen die de afgelopen jaren in academische kring en zelfs bij de Verenigde Naties erkend worden. Op de langere termijn is het echter wel aan te bevelen om de minder fraaie gedoogconstructies te formali­seren via een aanpassing van de verdragen of door middel van een nieuw enkelvoudig verdrag dat het in­middels verouderde verdragsregime geschikt maakt de ver­an­de­ren­de opvattingen over de aanpak van de pro­blematiek rond verdovende middelen. Zoals het Radboud rapport terecht opmerkt “laten de VN-drugs­verdragen [...] een beperkte, eenzijdige en rigide benadering op volksgezondheidsbelangen zien.” [p. 100]

Echter, politiek en diplomatiek gezien is een verdragsherziening geen een­voudige opgave en daarom is het belangrijk om in de tussentijd de ingebouwde manoevreer- en inter­pretatie­ruim­te van de verdragen ten volle te benutten. Het Radboud rapport is ronduit slordig in de beschrijving van de ver­schil­lende opties voor verdrags­rechte­lijke verande­ring­en, amendementen, het ver­gro­ten van interpretatie­ruim­te, herclassificering, voor­behouden en eventuele inter se aanpassingen die alleen van toepassing zijn op een groep gelijkgezinde landen. Die opties worden uitgebreid besproken in TNIs recente rapport The Rise and Decline of Canna­bis Prohibition.

Gezien de ontwikkelingen in Uru­guay en de VS op gebied van cannabis regu­lering, de openingen in de inter­­­nationale drugs­­dis­cussie en de startende voorbereidingen voor de Spe­ciale Sessie van de Algemene Ver­gadering van de VN (UNGASS) in 2016, is deze on­zorgvuldige behandeling van mogelijke inter­natio­naal­rechtelijke toe­komst­scenario’s rond de VN drugsverdra­gen een ernstige zwakte van het rapport en zou daarom op dat punt voor de Tweede Kamer niet tot leidraad moeten dienen. De trend naar regulering van cannabisteelt lijkt onvermijdelijk, ook in Nederland gezien de brede steun onder de bevolking[6] en het aandringen van inmiddels meer dan 50 gemeentes voor regulering door het ondertekenen van het Joint Regu­lation manifest. Is het niet met deze regering dan wel met de volgende.

Het zou de Kamer en de hui­dige regering sieren actief mee te denken over het openen van toekomstige beleidsopties voor komende regeringen in plaats van nu de voor- en achterdeur van de coffeeshops dicht te gooien.

Lees hier de oorspronkelijke schriftelijke inbreng van Tom Blickman en Martin Jelsma, Transnational Institute (TNI) voor het rondetafelgesprek over het rapport: ‘Internationaal recht en cannabis’ op 15 mei 2014 voor de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie.